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Glücksspielstaatsvertrag

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Basisdaten
Titel: Staatsvertrag zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland
Kurztitel: Glücksspielstaatsvertrag 2021
Abkürzung: GlüStV 2021
Art: Staatsvertrag
Geltungsbereich: Bundesrepublik Deutschland
Erlassen aufgrund von: Art. 70 Abs. 1 GG
Rechtsmaterie: Wirtschaftsrecht, Schuldrecht, Polizei- und Ordnungsrecht
Ursprüngliche Fassung vom: 15. Dezember 2011
Inkrafttreten am: 1. Juli 2012
Letzte Neufassung vom: 29. Oktober 2020
Inkrafttreten der
Neufassung am: 		1. Juli 2021
Letzte Änderung durch: Erster Glücksspieländerungsstaatsvertrag 2021 vom 7. bis 24. März 2022<ref>Bekanntmachung des Staatsvertrags zur Änderung des Glücksspielstaatsvertrags 2021. In: Verkündungsplattform Bayern. 12. Juli 2022, abgerufen am 20. April 2026.</ref>
Inkrafttreten der
letzten Änderung: 		1. Januar 2023
(Art. 2 des 1. GlüÄndStV 2021 vom 7. bis 24. März 2022)<ref>Bekanntmachung über das Inkrafttreten des Staatsvertrags zur Änderung des Glücksspielstaatsvertrags 2021. In: Verkündungsplattform Bayern. 31. Januar 2023, abgerufen am 20. April 2026.</ref>
Weblink: Text des GlüStV 2021
Bitte den Hinweis zur geltenden Gesetzesfassung beachten.

Der Glücksspielstaatsvertrag 2021 (GlüStV 2021) ist ein Staatsvertrag zwischen allen 16 deutschen Ländern, der bundeseinheitliche Rahmenbedingungen für die Veranstaltung von Glücksspielen schuf. Er trat zum 1. Juli 2021 in Kraft. Der GlüStV 2021 regelt den Umfang zugelassener Glücksspiele, die zum Schutz der Spieler erforderlichen Maßnahmen sowie die einheitliche behördliche Aufsicht durch die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder (GGL).

Historie

Der GlüStV trat in seiner ursprünglichen Fassung am 1. Januar 2008 in Kraft. Am 31. Dezember 2011 trat er jedoch wieder außer Kraft, da die Ministerpräsidenten der Länder seine Fortgeltung über dieses Datum hinaus nicht beschlossen hatten (§ 28 Abs. 1 Satz 1 GlüStV a. F.). Gleichwohl galten seine wesentlichen Bestimmungen in den Ländern – mit Ausnahme Schleswig-Holsteins – als landesgesetzliche Bestimmungen bis zum Inkrafttreten eines neuen Staatsvertrages fort. Das beruhte auf Vorschriften in den Ausführungsgesetzen zum Staatsvertrag in den einzelnen Ländern.<ref>Vgl. VG München, Beschluss vom 27. Juni 2012 – M 17 S 12.2760, S. 14.</ref> Zudem trat 2012 der Erste Glücksspieländerungsstaatsvertrag (1. GlüÄndStV) in Kraft. Ihn sollte 2018 der Zweite Glücksspieländerungsstaatsvertrag (2. GlüÄndStV) ablösen. Sein Inkrafttreten scheiterte jedoch daran, dass ihn nicht alle Länder ratifizierten. Zum 1. Januar 2020 trat der Dritte Glücksspieländerungsstaatsvertrag (3. GlüÄndStV) in Kraft, der die Obergrenze für Sportwett-Konzessionen aufgehoben und die „Experimentierklausel“ für Sportwetten entfristet hat. Seine Laufzeit war bis zum 30. Juni 2021 begrenzt.

Im Frühjahr 2020 einigten die Länder sich auf eine Novellierung des Glücksspiel-Staatsvertrages. Demnach können für bisher illegale Glücksspiele im Internet, wie Online-Poker, Online-Casinos und Online-Automatenspiele, unter Auflagen, die insbesondere den Spielerschutz betreffen, Erlaubnisse erteilt werden. So gilt bei Glücksspielen im Internet ein monatliches Einzahlungslimit von 1000 Euro. Überwacht werden die Spiel- und Spielerdaten bundesweit durch eine Aufsichtsbehörde. Der neue Glücksspielstaatsvertrag 2021 trat am 1. Juli 2021 in Kraft.<ref>tagesschau.de: Glücksspiel im Internet nur noch mit Spielkonto erlaubt. Abgerufen am 2. Juli 2021.</ref>

Der ursprüngliche Glücksspielstaatsvertrag

Die Gesetzgebungszuständigkeit für das materielle Glücksspielrecht, das zum Recht der öffentlichen Sicherheit und Ordnung gehört,<ref>vgl. BVerfG, Beschluss vom 18. März 1970 - 2 BvO 1/65 = BVerfGE 28, 119 für das Spielbankrecht</ref> steht nach Art. 70 Abs. 1 GG den Ländern zu.

Inhalt

Dass der Glücksspielstaatsvertrag dem Gesundheitsschutz den Vorrang vor der Liberalisierung von Glücksspielangeboten gab, lässt sich bereits anhand seiner Ziele gemäß § 1 ersehen, die darauf lauteten

  1. das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen,
  2. das Glücksspielangebot zu begrenzen und den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, insbesondere ein Ausweichen auf nicht erlaubte Glücksspiele zu verhindern,
  3. den Jugend- und den Spielerschutz zu gewährleisten,
  4. sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt, die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt und die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abgewehrt werden.

In seiner ursprünglichen Fassung verankerte der GlüStV dementsprechend das uneingeschränkte Glücksspielmonopol des staatlichen Sportwettenanbieters Oddset. Damit folgte er den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts.<ref>BVerfG, Urteil vom 28. März 2006, Az. 1 BvR 1054/01, Volltext.</ref> Nach den Erwägungen des Gerichts sei das staatliche Glücksspielmonopol nur durch eine konsequente und glaubhafte Erfüllung der staatlichen Suchtprävention zu rechtfertigen.

Kritik

Betreiber einiger Spielbanken kritisierten Anfang 2010 eine Wettbewerbsverzerrung durch Ungleichbehandlung zwischen den staatlichen Spielbanken und gewerblichen Spielhallen: Dies führe dazu, dass das staatlich kontrollierte Glücksspiel beispielsweise in Berliner Spielbanken im Jahr 2010 erstmals in die roten Zahlen rutschte. Ursache sei der Glücksspielstaatsvertrag, der etwa abschreckende Ausweiskontrollen vorschreibt, in Verbindung mit fehlender staatlicher Kontrolle – auch beim Nichtraucherschutz – in den Spielhallen.<ref>Nichts geht mehr in Berlins Spielbanken. In: Tagesspiegel. 14. Januar 2010 (archive.org). und @1@2Vorlage:Toter Link/www.awi-info.deErwiderung der AWI Automaten-Wirtschaftsverbände-Info GmbH (Seite nicht mehr abrufbar, festgestellt im Mai 2025. Suche im Internet Archive (T))Vorlage:Toter Link/archivebot dazu.</ref> Der Erste Glücksspieländerungsstaatsvertrag führte Regelungen speziell für Spielhallen mit Geld- oder Warenspielgeräten mit Gewinnmöglichkeit (§§ 24 ff. GlüStV n. F.) ein.

Auch der Deutsche Lottoverband weist immer wieder auf die im GlüStV angelegte Inkohärenz und Widersprüchlichkeit hin. Diese manifestiere sich in einer Überregulierung der Lotterien im Vergleich zu anderen Formen des Glücksspiels.<ref>Pressemitteilung des Deutschen Lottoverbandes – Europäischer Gerichtshof verurteilt das deutsche Glücksspielrecht. Deutscher Lottoverband, 4. Februar 2016, abgerufen am 3. Mai 2017.</ref>

Entscheidung des EuGH

In seinem Urteil vom 8. September 2010 entschied der Europäische Gerichtshof, dass das staatliche Sportwettenmonopol des ursprünglichen Glücksspielstaatsvertrages gegen europarechtliche Vorgaben verstößt.<ref><templatestyles src="Webarchiv/styles.css" />EuGH, Urteil vom 8. September 2010 (Memento des Vorlage:IconExternal vom 21. Februar 2011 im Internet Archive)  Info: Der Archivlink wurde automatisch eingesetzt und noch nicht geprüft. Bitte prüfe Original- und Archivlink gemäß Anleitung und entferne dann diesen Hinweis.@1@2Vorlage:Webachiv/IABot/curia.europa.eu, Az. C-316/07, Volltext.</ref> Zur Begründung verwies der EuGH u. a. auf intensive Werbekampagnen der staatlichen Glücksspielanbieter, die der Suchtprävention als der notwendigen Grundlage eines Glücksspielmonopols zuwiderliefen.

Erster Glücksspieländerungsstaatsvertrag

Einführung und Inhalt

Am 15. Dezember 2011 unterzeichneten alle Länder mit Ausnahme von Schleswig-Holstein einen Glücksspieländerungsstaatsvertrag.<ref>Caroline Freisfeld: Glücksspielstaatsvertrag ist unterzeichnet, FAZ Online vom 15. Dezember 2011</ref><ref>Glücksspieländerungsstaatsvertrag, Entwurfsfassung 6. Oktober 2011</ref> Er beendet u. a. das Vertriebsverbot für Lotto über das Internet und ermöglicht einen grenzüberschreitenden Lotto-Jackpot sowie Spielbank-Werbung.

Außerdem sieht der Erste GlüÄndStV für Anbieter von Sportwetten eine auf sieben Jahre begrenzte Ausnahme vom staatlichen Monopol (sog. Experimentierphase) vor. Für diesen Zeitraum sollen nach Art. 10a GlüÄndStV maximal 20 Konzessionen für staatliche und private Anbieter von Sportwetten vergeben werden.

In seiner aktuellen Fassung trat der so genannte Erste Glücksspieländerungsstaatsvertrag am 1. Juli 2012 in Kraft.

Für eine siebenjährige Experimentierklausel wurde der Sportwettenmarkt für private Anbieter geöffnet. Das Vergabeverfahren für die 20 entsprechenden Konzessionen wurde am 8. August 2012 eröffnet;<ref><templatestyles src="Webarchiv/styles.css" />EU Bekanntmachung zu Sportwettenkonzessionen (Memento vom 16. Januar 2016 im Internet Archive) (Volltext, als PDF)</ref> federführend war das Land Hessen. Nachdem die Vergabe ursprünglich für das Frühjahr 2013 angekündigt war,<ref>Interview mit Rahela Welp, Leiterin des Vergabeverfahrens, als PDF</ref> verzögerte sie sich zunächst. Alle Entscheidungen im Konzessionsverfahren werden vom Glücksspielkollegium<ref>Seite des Hessischen Innenministeriums zum Glücksspielkollegium</ref> getroffen, das mit Verwaltungsvertretern aller Länder besetzt ist.

In Bezug auf gewerbliche Spielautomaten wurde für neue und bereits bestehende Spielhallen eine zusätzliche Erlaubnispflicht eingeführt.<ref>Praetor Intermedia: Erlaubnispflicht für eine bereits bestehende Spielhalle | Rechtslupe. Abgerufen am 21. April 2017.</ref> Verbände der Automatenwirtschaft sehen dies als existenzgefährdend an.<ref>AWI: Glücksspielstaatsvertrag-Novelle gefährdet 70 000 Arbeitsplätze, Automatenmarkt Online</ref> Im eigentlichen GlüÄndStV nicht mehr enthalten sind hingegen die noch im Entwurf vom April 2011<ref><templatestyles src="Webarchiv/styles.css" />Glücksspieländerungsstaatsvertrag, Entwurfsfassung 14. April 2011 (Memento vom 1. Februar 2012 im Internet Archive) (PDF; 1,4 MB)</ref> unter § 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 5 normierten Websperren von Online-Casinos.

Zur Umsetzung des Änderungsstaatsvertrages wurden in den Jahren 2011 und 2012 auf Länderebene inhaltlich unterschiedliche Ausführungsgesetze beschlossen. Diese regeln auch den Bereich der Spielhallen. Für diese werden über die Vorgaben der Spielverordnung hinaus zusätzliche Anforderungen gestellt wie zum Beispiel das Verbot der Abgabe von Speisen und Getränken,<ref><templatestyles src="Webarchiv/styles.css" />Spielhallengesetz Berlin vom 20. Mai 2011, § 6 (Memento vom 25. Mai 2013 im Internet Archive) (PDF; 1,4 MB)</ref> Sperrstunden, ein Verbot von Außenwerbung und Mindestabstände zu anderen Spielhallen sowie Einrichtungen, die vorwiegend von Kindern und Jugendlichen besucht werden.<ref>Siehe Übersichten Glücksspielstaatsvertrag und Spielhallenbezogene Länderregelungen, Homepage des Verbandes der Deutschen Automatenindustrie e. V. (VDAI)</ref>

Schleswig-Holsteins Sonderweg

Schleswig-Holstein beteiligte sich zunächst als einziges Land nicht am Ersten GlüÄndStV. Stattdessen beschloss der Landtag in Kiel bereits am 14. September 2011 ein eigenes, von der Kanzlei WIRTSCHAFTSRAT Recht entworfenes „Gesetz zur Neuordnung des Glücksspiels“.<ref>Ulrich Exner: Kieler Glücksspielgesetz blamiert andere Bundesländer, Welt Online, 14. September 2011</ref><ref>Drucksache 17/1785, Schleswig-Holsteinischer Landtag (PDF; 256 kB)</ref><ref>Unsere Analyse gegenwärtiger Entwicklungen im Glücksspielrecht. In: WIRTSCHAFTSRAT Recht Bremer Woitag Rechtsanwaltsgesellschaft mbH. Archiviert vom Vorlage:IconExternal am 5. März 2022; abgerufen am 6. Januar 2024.</ref> Das Gesetz beließ es beim staatlichen Veranstaltungsmonopol für Lotto, hob die Beschränkungen bei Vertrieb und Werbung jedoch weitgehend auf. Zugleich gestattete es privaten Anbietern für Sportwetten und Online-Casinos, vom Land für jeweils fünf Jahre Lizenzen zu erwerben.

Das Gesetz wurde kontrovers diskutiert: Die CDU-geführte Landesregierung begründete die Neuregelung damit, dass die Lizenzen jährliche Mehreinnahmen in Höhe von 40 bis 60 Millionen Euro generieren würden, neue Arbeitsplätze entstünden und das primär auslandsgestützte Glücksspiel im Internet ohnehin nicht unterbunden werden könne. Andere Länder kritisierten die Regelung hingegen. Die Opposition warf der Regierung vor, Vorschlägen der Lobby privater Glücksspielanbieter gefolgt zu sein, ohne die Gefahren der Spielsucht zu beachten.<ref>ZEIT, AFP, dpa: Schleswig-Holstein öffnet Glücksspielmarkt, 14. September 2011.</ref>

Infolge der Landtagswahl 2012 verlor in Schleswig-Holstein die bisherige Koalition von CDU und FDP ihre Mehrheit. Stattdessen formierte sich ein Regierungsbündnis aus SPD, Grünen und SSW. Diese neu gewählte Landesregierung vergab zwar zunächst noch einige Lizenzen auf Basis des Landesgesetzes, trat jedoch im Januar 2013 dem Ersten GlüÄndStV bei und beendete damit die landesspezifische Sonderregelung.<ref>Artikel in der Wirtschaftswoche zum Thema, 24. Januar 2013</ref> Der EuGH bestätigte in einer Entscheidung vom 12. Juni 2014 den Sonderweg Schleswig-Holsteins im Nachhinein.<ref>Andreas Wilkens: EU-Urteil bestätigt Sonderweg Schleswig-Holsteins beim Glücksspiel. In: Heise online. Heise Zeitschriften Verlag, 12. Juni 2014, abgerufen am 3. August 2017.</ref>

Zweiter Glücksspieländerungsstaatsvertrag

Vorgeschichte

Im Juli 2014 veröffentlichte die EU-Kommission eine Empfehlung mit Grundsätzen für den Schutz von Verbrauchern und Nutzern von Online-Glücksspieldienstleistungen und für den Ausschluss Minderjähriger von Online-Glücksspielen (2014/478/EU).<ref>Volltext der Empfehlung als PDF (PDF)Vorlage:Abrufdatum</ref> Hierin bestand ein erster, wenn auch noch nicht verbindlicher, Impuls der EU, das Glücksspielrecht wahlweise konsequent zu liberalisieren oder bei seiner Beschränkung ein stringentes Schutzkonzept zu verfolgen.

Die hessische Landesregierung schlug im Oktober 2015 vor, das Glücksspielkollegium durch eine neue Aufsichtsbehörde mit bundesweiter Zuständigkeit zu ersetzen.<ref>„Hessen macht konkrete Vorschläge für eine moderne Glücksspielregulierung“ | Hessisches Ministerium des Innern und für Sport. In: innen.hessen.de. Archiviert vom Vorlage:IconExternal (nicht mehr online verfügbar) am 2. Juli 2016; abgerufen am 2. Juli 2016.  Info: Der Archivlink wurde automatisch eingesetzt und noch nicht geprüft. Bitte prüfe Original- und Archivlink gemäß Anleitung und entferne dann diesen Hinweis.@1@2Vorlage:Webachiv/IABot/innen.hessen.de</ref>

Den entscheidenden Anlass für eine Neufassung des GlüÄndStV lieferte indes die Rechtsprechung: Zwar bestätigte noch im Jahr 2015 der Bayerische Verfassungsgerichtshof, dass die Beschränkungen privater Glücksspielangebote durch den 1. GlüÄndStV mit der Bayerischen Verfassung vereinbar seien.<ref>Bayerischer Verfassungsgerichtshof: Entscheidung vom 25. September 2015. Archiviert vom Vorlage:IconExternal am 3. November 2016; abgerufen am 21. April 2017.</ref> Auf Beschluss des Verwaltungsgerichts Wiesbaden wurde 2015 das Vergabeverfahren der 20 Konzessionen gestoppt.<ref name=":0">Verwaltungsgericht Wiesbaden stoppt die angekündigte Erteilung von 20 Sportwetten-Konzessionen an die ausgewählten Bewerber. In: vg-wiesbaden-justiz.hessen.de. Abgerufen am 13. Juni 2016.</ref> Das Gericht hatte im September 2014 in einem Eilbeschluss das Verfahren zur Vergabe von Sportwetten als intransparent und als Verletzung der EU-Dienstleistungsfreiheit bewertet.<ref>Thorsten Winter: Sportwetten: „Lizenzvergabe intransparent“. In: Frankfurter Allgemeine Zeitung. 19. September 2014, ISSN 0174-4909 (faz.net [abgerufen am 13. Juni 2016]).</ref> In seinem Urteil vom 5. Mai 2015 bestätigte das Verwaltungsgericht den Beschluss.<ref name=":0" /> Das Land Hessen legte zwar gegen den Beschluss Beschwerde beim Hessischen Verwaltungsgerichtshofs ein. Die Beschwerde wurde jedoch zurückgewiesen.<ref>Hessischer Verwaltungsgerichtshof weist Beschwerde des Landes Hessen zurück. In: vgh-kassel-justiz.hessen.de. Abgerufen am 2. Juli 2016.</ref> Der Verwaltungsgerichtshof rügte ebenfalls das Vergabeverfahren als intransparent und erklärte die Vergabe der Konzessionen durch das Glücksspielkollegium für verfassungswidrig.<ref>FOCUS Online: Gericht: Weiter keine Vergabe von Sportwetten-Konzessionen. Abgerufen am 2. Juli 2016.</ref> Zudem entschied der EuGH auf ein Vorabentscheidungsersuchen am 4. Februar 2016,<ref>EuGH, Urteil vom 4. Februar 2016, Az. C‑336/14</ref> dass der Glücksspieländerungsstaatsvertrag aufgrund seines inkonsistenten Schutzkonzepts im Sportwettenbereich nicht mit dem EU-Recht vereinbar sei. Die so festgestellte Europarechtswidrigkeit des GlüÄndStV verlangt nach einer Anpassung des Regelwerks.

Ratifizierungsphase

Am 16. März 2017 unterzeichneten die Ministerpräsidenten der Länder den Entwurf zum Zweiten Glücksspieländerungsstaatsvertrag in Berlin. Eine vorläufige Erlaubnis wurde hierbei den bisherigen 20 Lizenzinhabern sowie 15 weiteren Sportwetten-Anbietern erteilt, die sich um eine Glücksspiellizenz beworben hatten, die Mindestanforderungen erfüllen sowie eine Sicherheitsleistung in Höhe von 2,5 Mio. Euro hinterlegen. Die vorläufige Erlaubnis hat eine Gültigkeit bis zum 1. Januar 2019 und ist rechtlich gleichzusetzen mit einer Konzession. Die Begrenzung auf 20 bzw. 35 Sportwettlizenzen sollte künftig entfallen, da die EU-Kommission die Limitierung bei ihrer Prüfung des Entwurfs zum 2. GlüÄndStV beanstandet hatte.<ref>Henrik Bremer: EU-Kommission kritisiert Entwurf zum neuen Glücksspielstaatsvertrag. 6. März 2017 (wr-recht.de [abgerufen am 21. April 2017]).</ref> Die bundesweite Lizenzvergabe sollte künftig das Land Nordrhein-Westfalen übernehmen, während die Einrichtung der Geschäftsstelle für das Glücksspielkollegium in Sachsen-Anhalt vorgesehen war.<ref>Zweiter Glücksspieländerungsstaatsvertrag – Deutsche Sportwetten-Lizenz für Wettanbieter. In: News – Bet Soccer Net. 19. März 2017 (bet-soccer.net [abgerufen am 20. März 2017]).</ref>

Um den Zweiten Glücksspieländerungsstaatsvertrag zum 1. Januar 2018 in Kraft zu setzen, mussten schließlich noch die Länderparlamente zustimmen und die Einwände der EU-Kommission ausgeräumt werden. Infolge der Landtagswahl in Schleswig-Holstein im Mai 2017 bildete sich eine CDU-geführte Jamaika-Koalition heraus. Dabei verständigten sich CDU, Grüne und FDP in ihrem Koalitionsvertrag darauf, auf eine Liberalisierung des Glücksspielrechts zu drängen und die Ratifizierung des 2. GlüÄndStV bis zu einer Neuverhandlung auszusetzen.<ref>Presseportal.de: Schleswig-Holstein wird Glücksspielstaatsvertrag kündigen – Chance für umfassende Reform der deutschen Glücksspielregulierung. (presseportal.de [abgerufen am 11. August 2017]).</ref> Zudem erklärten Stimmen aus der Koalition, man sei notfalls bereit, erneut einen Sonderweg einzuschlagen und Online-Glücksspiel zuzulassen, sollte bundesweit keine Einigung erzielt werden.<ref>Fahrplan für Neuregelung. In: GBO. (gamesundbusiness.de [abgerufen am 11. August 2017]).</ref> Da Art. 2 des 2. GlüÄndStV für dessen Inkrafttreten voraussetzte, dass alle 16 Länder den Staatsvertrag bis Ende 2017 ratifizieren, scheiterte die Novellierung am Widerstand aus Schleswig-Holstein und Nordrhein-Westfalen.<ref>Henrik Bremer: Glücksspielstaatsvertrag 2018: Wie geht es im neuen Jahr weiter? In: WIRTSCHAFTSRAT Recht. 5. Januar 2018 (wr-recht.de [abgerufen am 10. Januar 2018]).</ref> Im Februar 2018 hat sich die Ministerpräsidentenkonferenz erneut mit der Neuregelung befasst.<ref>Uwe Koch: Lotto Deutschland fordert zügige Umsetzung des 2. GlüÄndStV – Lotto News. In: Lotto News. 10. November 2017 (lotto-news.de [abgerufen am 22. November 2017]).</ref>

Ende Oktober 2017 entschied das BVerwG, dass auch die vom 1. und 2. GlüÄndStV vorgesehene Ungleichbehandlung von Online-Sportwetten und Online-Casinos mit Verfassungs- und Unionsrecht vereinbar ist. Vorbehaltlich einer gegenläufigen Entscheidung des BVerfG oder des EuGH wäre bei einer Neuordnung des Online-Glücksspiels mithin neben einer vollständigen auch eine teilweise Liberalisierung verfassungs- und unionsrechtskonform.<ref>Henrik Bremer: Urteil vom 26. Oktober 2017: BVerwG zum Verbot von Online-Casinos. In: WIRTSCHAFTSRAT Recht. 15. November 2017 (wr-recht.de [abgerufen am 22. November 2017]).</ref>

Dritter Glücksspieländerungsstaatsvertrag

Nach der gescheiterten Ratifizierung des 2. GlüÄndStV wurden die Verhandlungen für eine Neuregulierung des Glücksspielsektors erneut aufgenommen. Wegen des Zeitdruckes aufgrund des bevorstehenden Auslaufens der sogenannten „Experimentierklausel“ für Sportwetten am 30. Juni 2019<ref>Redaktion CHIP/DPA: Sportwettenmarkt wird neu geregelt: Was Zocker jetzt wissen müssen. Abgerufen am 8. November 2020.</ref> und der bestehenden politischen Differenzen einigten sich die Länder im März 2019 zunächst auf den Dritten Glücksspieländerungsstaatsvertrag (3. GlüÄndStV) als Übergangslösung bis Ende Juni 2021.<ref name=":1">Der Spiegel: Sportwetten sollen legal werden - Bundesländer einigen sich – Der Spiegel – Wirtschaft. Abgerufen am 8. November 2020.</ref> Dieser klammerte das Streitthema Online-Casino aus und entfristete lediglich die Experimentierklausel für die Gültigkeit des Staatsvertrages bis zum 30. Juni 2021 und hob zeitgleich die vorgesehene Obergrenze von 20 Sportwett-Konzessionen auf.<ref>Karsten Seibel: Glücksspiel: Diese Regeln sollen künftig für Sportwetten gelten. In: Die Welt. 2. März 2019 (welt.de [abgerufen am 8. November 2020]).</ref> Damit reagierten die Länder auch auf den zentralen Kritikpunkt am gescheiterten Lizenzverfahren. Das Land Hessen wurde erneut beauftragt, ein Verfahren zur Vergabe von nationalen Sportwettlizenzen durchzuführen. Ziel war ein rechtssicher regulierter Sportwettenmarkt mit lizenzierten Anbietern in Deutschland ab Januar 2020. Gleichzeitig wurde mit der Verständigung auf den 3. GlüÄndStV die Vergabe von Online-Casino-Lizenzen in Schleswig-Holstein durch die anderen Länder anerkannt.<ref name=":1" /><ref>Hans-Jörn Arp: Durchbruch bei Regelung zumOnline-Glückspiel. CDU-Fraktion Schleswig-Holstein, 21. März 2019, abgerufen am 8. November 2020.</ref>

Während die Ratifizierung in den Ländern problemfrei erfolgte und der 3. GlüÄndStV entsprechend am 1. Januar 2020 in Kraft trat, wurde kurz vor der Vergabe der ersten Sportwett-Konzessionen in Deutschland im Mai 2020 das vom Regierungspräsidium Darmstadt durchgeführte Verfahren nach einer Klage des österreichischen Anbieters „Vierklee Wettbüro“ durch das Verwaltungsgericht Darmstadt gestoppt.<ref name=":2">tagesschau.de: Sportwetten: Verwaltungsgericht stoppt Verfahren. 6. April 2020, abgerufen am 17. November 2020.</ref> Das Gericht kritisierte dabei mangelnde Transparenz und ein nicht diskriminierungsfreies Vergabeverfahren.<ref>Verwaltungsgericht Darmstadt stoppt im Eilverfahren Konzessionsvergabe für Sportwetten. Verwaltungsgerichtsbarkeit Hessen, 6. April 2020, archiviert vom Vorlage:IconExternal (nicht mehr online verfügbar) am 25. November 2020; abgerufen am 17. November 2020.</ref> Nachdem der Hessische Verwaltungsgerichtshof die Klage für wirkungslos erklärt hatte, begann das Regierungspräsidium Darmstadt im Oktober 2020 mit der Vergabe von Sportwett-Konzessionen.<ref>15 Sportwettanbieter erhalten Konzessionen. Hessisches Ministerium des Innern und für Sport, 12. Oktober 2020, archiviert vom Vorlage:IconExternal (nicht mehr online verfügbar) am 24. Januar 2021; abgerufen am 4. Februar 2021.</ref><ref name=":2" />

Kritik

Während die Branche und Experten<ref>Glücksspielneuregulierungsstaatsvertrag – BAV begrüßt Regulierung nach Qualitätskriterien – ISA-GUIDE. Abgerufen am 7. Dezember 2020 (Lua-Fehler in Modul:Multilingual, Zeile 153: attempt to index field 'data' (a nil value)).</ref><ref>Sitzungsmappe 36. Sitzung des Hauptausschusses. Landtag Nordrhein-Westfalen, 26. September 2019, abgerufen am 7. Dezember 2020.</ref> den neuen Staatsvertrag als Übergangsregelung bis zum Juni 2021 begrüßten, wurde zugleich auf eine grundsätzliche Neuregulierung gedrängt<ref>Glücksspiel unter Vorbehalt. In: Mannheimer Morgen. 3. November 2020, abgerufen am 7. Dezember 2020.</ref><ref>Rechtslupe: Der neue Glücksspielstaatsvertrag 2021 – was bedeutet er für Online-Casinos? | Rechtslupe. Abgerufen am 7. Dezember 2020.</ref> – auch aufgrund des seit Jahren stark wachsenden unregulierten Online-Casino-Marktes in Deutschland, der allein 2017 laut der Aufsichtsbehörden Bruttosspielerträge in Höhe von 1,76 Mrd. € erlöst hatte.<ref>Jahresreport 2017 der Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder. November 2018, ehemals im Vorlage:IconExternal (nicht mehr online verfügbar); abgerufen am 7. Dezember 2020.@1@2Vorlage:Toter Link/innen.hessen.de (Seite nicht mehr abrufbar. Suche im Internet Archive (T))</ref>

Im Rahmen der EU-Notifizierung<ref>Gesetz zum Dritten Glücksspieländerungsstaatsvertrag. Landtag von Baden-Württemberg, 23. September 2019, abgerufen am 7. Dezember 2020.</ref> erneuerte die Europäische Kommission ihre bereits 2012 bei der Notifizierung des 1. Glücksspieländerungsstaatsvertrages vorgetragene Kritik an der deutschen Glücksspielregulierung.<ref name=":02">Rüffel aus Brüssel. Ruhr-Universität Bochum - Institut für Glücksspiel und Gesellschaft (GLÜG), 2. September 2019, abgerufen am 7. Dezember 2020.</ref> Die Kommission zweifelte erneut an, dass ein ausreichendes legales Onlineangebot für Sportwetten im Rahmen der Regulierung angeboten werden könne.<ref>Jan Willmroth: Blauer Brief aus Brüssel. In: Süddeutsche Zeitung. 25. August 2019, abgerufen am 7. Dezember 2020.</ref> Zudem erneuerte Brüssel im August 2019 die Kritik, dass beim beibehaltenen Verbot von Online-Casino-Angeboten<ref>Keine größeren Gefahren durch Internet-Glücksspiel – neue Meta-Studie widerlegt bisherigen Befund des Gesetzgebers – ISA-GUIDE. Abgerufen am 7. Dezember 2020 (Lua-Fehler in Modul:Multilingual, Zeile 153: attempt to index field 'data' (a nil value)).</ref> kein ausreichender wissenschaftlicher Nachweis für die Gefährlichkeit des Glücksspiels vorhanden und somit die Begründung entsprechend unzureichend sei. Die Forderung der Kommission, die Verhältnismäßigkeit des Verbotes nachzuweisen, sei nicht erfüllt worden.<ref name=":02" /><ref>Schweiz Magazin - Das Schweizer Nachrichten online Magazin - Lischer-Studie: Von wegen erhöhtes Suchtpotenzial bei Online-Glücksspiel! Abgerufen am 7. Dezember 2020.</ref>

Glücksspielstaatsvertrag 2021

Parallel zur Erarbeitung und Unterzeichnung des 3. GlüÄndStV im Frühjahr 2019 wurden die Verhandlungen für eine umfassende anschließende Regulierung ab Juli 2021 fortgeführt.<ref>Karsten Seibel: Glücksspiel: Diese Regeln sollen künftig für Sportwetten gelten. In: Die Welt. 2. März 2019 (welt.de [abgerufen am 27. Dezember 2020]).</ref><ref>Der Spiegel: Sportwetten sollen legal werden - Bundesländer einigen sich – Der Spiegel – Wirtschaft. Abgerufen am 27. Dezember 2020.</ref><ref>Michael Ashelm: Änderung des Staatsvertrags: Bundesländer erwägen Totalüberwachung des Online-Glücksspiels. In: FAZ.NET. ISSN 0174-4909 (faz.net [abgerufen am 27. Dezember 2020]).</ref> Größter Streitpunkt war der zukünftige Umgang mit Online-Glücksspielen wie den Online-Casino-Spielen,<ref>tagesschau.de: Bundesländer wollen Glücksspielregeln aufweichen. Abgerufen am 27. Dezember 2020.</ref> für die es aktuell nur in Schleswig-Holstein eine Lizenz gibt.<ref>Jan Willmroth: Nur eine Zwischenlösung. In: Süddeutsche Zeitung. Abgerufen am 27. Dezember 2020.</ref><ref>Online-Glücksspiellizenz von Schleswig-Holstein abgelaufen – doch die Casinos machen munter weiter - Service - Pforzheimer-Zeitung. Abgerufen am 27. Dezember 2020.</ref> Ungeachtet des Wunsches nach einer bundesweit einheitlichen Regulierung<ref>Der Glücksspiel-Staatsvertrag 2021: Was hat es damit auf sich? In: Passauer Neue Presse. 1. Juli 2020, archiviert vom Vorlage:IconExternal (nicht mehr online verfügbar) am 15. Dezember 2020; abgerufen am 27. Dezember 2020.  Info: Der Archivlink wurde automatisch eingesetzt und noch nicht geprüft. Bitte prüfe Original- und Archivlink gemäß Anleitung und entferne dann diesen Hinweis.@1@2Vorlage:Webachiv/IABot/www.pnp.de</ref> gab es große Differenzen zwischen den einzelnen Ländern, die eine Einigung lange verhinderten.<ref>Länder einigen sich: Online-Glücksspiel soll in Deutschland erlaubt werden. In: FAZ.NET. 22. Januar 2020, ISSN 0174-4909 (faz.net [abgerufen am 27. Dezember 2020]).</ref> Trotz Einsetzung einer Länder-Arbeitsgruppe<ref>Sitzung des Hauptausschusses am 17.01.2019 - "Glücksspiel". Chef der Staatskanzlei des Landes Nordrhein-Westfalen, 14. Januar 2019, abgerufen am 27. Dezember 2020.</ref> stockten die Verhandlungen zwischen den Ländern bis Ende 2019.<ref>Lothar Schmalen: Online-Glücksspiel: Zentrale Spielerdatei soll Einsatzlimit kontrollieren. In: Neue Westfälische. Abgerufen am 27. Dezember 2020.</ref>

Die Regulierung von Online-Spielautomaten und virtuellen Tischspielen wie Online-Roulette oder Black Jack stieß nicht nur auf inhaltlichen Widerstand,<ref>Neuer Glücksspielstaatsvertrag in 2021 – was sich alles ändert. In: Celler Presse. 12. Juni 2020, archiviert vom Vorlage:IconExternal (nicht mehr online verfügbar) am 25. Dezember 2020; abgerufen am 27. Dezember 2020.</ref> sondern verursachte auch Sorgen um das Lotteriemonopol.<ref name=":3">Jan C. Wehmeyer: Geheimes Gutachten: Online-Casinos drohen staatliches Lotto-Monopol zu kippen. 9. Januar 2020, abgerufen am 27. Dezember 2020.</ref> Da man vermeiden wollte, dass eine Liberalisierung der nach Ansicht einiger Länder vermeintlich gefährlichsten Spielformen<ref>Dokument: OVG Lüneburg 11. Senat | 11 ME 61/16 | Beschluss | Untersagung von Glücksspiel im Internet (Online-Casinospiel und Online-Pokerspiel). In: Rechtsprechung | Nds. Landesjustizportal. Archiviert vom Vorlage:IconExternal (nicht mehr online verfügbar) am 11. Juli 2021; abgerufen am 27. Dezember 2020.  Info: Der Archivlink wurde automatisch eingesetzt und noch nicht geprüft. Bitte prüfe Original- und Archivlink gemäß Anleitung und entferne dann diesen Hinweis.@1@2Vorlage:Webachiv/IABot/www.rechtsprechung.niedersachsen.de</ref> das Monopol auf Lotterien untergraben würde, wurde ein Gutachten zur Vereinbarkeit der Regulierungsvorschläge bei der Anwaltskanzlei „CBH Rechtsanwälte“ beauftragt.<ref name=":3" /> In dem im November 2019 vorgestellten Gutachten von Markus Ruttig, welcher auch das Land Hessen beim Streit um das Konzessionsverfahren 2014 vertreten hatte,<ref>JUVE- www.juve.de: Sportwetten: VG Wiesbaden bremst Konzessionsverfahren mit Hängebeschluss. In: JUVE. Abgerufen am 27. Dezember 2020.</ref> wurden unterschiedliche Regulierungsmodelle aufgezeigt. Gleichzeitig wurde darin argumentiert, dass die bereits erfolgte Zulassung privater Glücksspielanbieter das Lotteriemonopol gefährden würde.<ref name=":3" /><ref>Markus Ruttig: Kurzgutachten zur Kohärenz des Lotterieveranstaltungsmonopols und der Bestimmungen zum gewerblichen Automatenspiel in Spielhallen (§§ 24-26 GlüStV) bei Zulassung von Online-Casino- und Online-Automatenspielen. CBH Rechtsanwälte, 7. November 2019, abgerufen am 27. Dezember 2020.</ref> Auf Basis dieses Gutachtens<ref>Zu den Verhandlungen zum 4. Glücksspieländerungsstaatsvertrag – Zum CBH-Gutachten (Ruttig) und Irrungen des Kohärenzbegriffs – ISA-GUIDE. Abgerufen am 27. Dezember 2020.</ref> und nach weiteren Verhandlungen verständigten sich die Ländervertreter auf einer Sonderkonferenz der Chefin und Chefs der Staats- und Senatskanzleien am 17. und 18. Januar 2020 am Tegernsee<ref>Michael Ashelm: Online-Zocken: Neue Schwarzmarkt-Gefahr bei Glücksspielen. In: FAZ.NET. ISSN 0174-4909 (faz.net [abgerufen am 27. Dezember 2020]).</ref> auf einen neuen Glücksspielstaatsvertrag,<ref>Neuer Staatsvertrag: Länder wollen Online-Glücksspiele erlauben. In: Handelsblatt. 22. Januar 2020, abgerufen am 27. Dezember 2020.</ref> der eine Zulassung von Online-Automaten-Spielen vorsieht und den Ländern die Möglichkeit einräumt, Konzessionen für die Veranstaltung von Online-Casino-Spielen zu vergeben.<ref>Onlineglücksspiel soll legalisiert werden. In: Zeit Online. 22. Januar 2020, abgerufen am 27. Dezember 2020.</ref><ref>Neuer Staatsvertrag: Länder wollen Online-Glücksspiele erlauben. In: Handelsblatt. 22. Januar 2020, abgerufen am 27. Dezember 2020.</ref> Zusätzlich soll eine neue gemeinsame Glücksspielaufsichtsbehörde mit Sitz in Sachsen-Anhalt aufgebaut werden.<ref>mdr.de: Sachsen-Anhalt bekommt eine Glücksspielbehörde. 31. Juli 2020, abgerufen am 27. Dezember 2020.</ref> Ebenso einheitlich wird ein Spielersperrsystem eingeführt, das nun länder- und spielformübergreifend verpflichtend wird. Ausgenommen sind lediglich Lotterien, die wie das heutige „6 aus 49“ höchstens zweimal pro Woche veranstaltet werden, Lotterien in Form des Gewinnsparens und Pferdewetten, die von Vereinen, die das Unternehmen eines Totalisatoren nach § 1 des Rennwett- und Lotteriegesetzes betreiben, oder auf einer inländischen Pferderennbahn stationär angeboten werden (§ 8 Abs. 2 GlüStV 2021).

Für das Inkrafttreten am 1. Juli 2021 nahm der Staatsvertrag am 21. April 2021 die letzte Hürde: Nach der Notifizierung durch die EU<ref>Gesetzentwurf - Gesetz zu dem Glücksspielstaatsvertrag 2021. Hessischer Landtag, 3. November 2020, abgerufen am 18. Januar 2021.</ref> musste der Vertrag bis zum 31. März 2021 von mindestens 13 Ländern und bis zum 30. Juni durch das Land Sachsen-Anhalt als Sitz der gemeinsamen Aufsichtsbehörde für Glücksspiel ratifiziert werden.<ref>Erfolgreiche Ratifizierung in den Landtagen: Neuer Glücksspielstaatsvertrag tritt am 1. Juli in Kraft. Abgerufen am 28. April 2021.</ref>

Kritik

Kritik wurde vor allem an der geplanten umfassenden Überwachung von Online-Glücksspielern laut. Bereits im März 2019 wurden Pläne bekannt, dass neben Netzsperren und Payment-Blocking auch staatlich festgelegte Einsatzlimits für jeden Online-Spieler eingeführt und zentral überwacht werden sollen.<ref>Michael Ashelm: Die totale Überwachung des Glücksspiels. In: Frankfurter Allgemeine. 22. März 2019, abgerufen am 6. Januar 2021.</ref> Eine für die Überwachung vorgesehene „Limitdatei“ wurde in den Medien scharf als Überwachungsinstrument kritisiert,<ref>Sportwetten und Online-Casinos: Alle Zocker sollen künftig überwacht werden. Abgerufen am 6. Januar 2021.</ref><ref>Michael Ashelm: Streit ums Glücksspiel: „Das führt zur Totalüberwachung und Bevormundung“. In: FAZ.NET. ISSN 0174-4909 (faz.net [abgerufen am 6. Januar 2021]).</ref> wobei die Kritik auch von den Datenschutzbeauftragten der Länder aufgegriffen wurde. So hat die Datenschutzkonferenz während der schriftlichen Anhörung zum neuen Glücksspielstaatsvertrag am 10. März 2020 Bedenken geäußert, dass durch die Einrichtung einer „Parallelspielverhinderungsdatei“ und einer „Limitdatei“ Persönlichkeitsprofile abgeleitet werden können und die Datenerhebungen einen erheblichen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung der Spieler darstellen. Die Datenschutzkonferenz empfahl daher, die beiden Dateien nicht einzurichten.<ref>Beschluss der Konferenz der Regierungschefinnen und -chefs der Länder zum Glücksspielneuregulierungsstaatsvertrag. Chef der Staatskanzlei des Landes Nordrhein-Westfalen, 19. März 2020, abgerufen am 6. Januar 2021.</ref>

Ilona Füchtenschnieder, Vorsitzende des Fachverbandes Glücksspielsucht, warf der Politik mangelnde Zusammenarbeit mit Suchtexperten bei der Reform vor.<ref>Glücksspiel online bald legal: Suchtexpertin hält Botschaft für fragwürdig. Auf wa.de vom 22. Januar 2020, abgerufen am 21. Juni 2021</ref> Außerdem kritisierte sie, dass die Glücksspielbranche nicht an den Folgekosten der Spielsucht beteiligt wird.<ref>Bernhard Fuchs: »Das ist eine Verhöhnung armer Menschen« (Interview mit Ilona Füchtenschnieder). In junge Welt vom 18. Juni 2021, S. 3 (online auf jungewelt.de, abgerufen am 21. Juni 2021)</ref>

Erster Glücksspieländerungsstaatsvertrag 2021

Am 1. Januar 2023 ist der 1. GlüÄndStV 2021 in Kraft getreten. Die einzige Änderung war, dass die Zuständigkeit für das bundesweite OASIS-Sperrsystem von der Gemeinsamen Glücksspielbehörde der Länder (GGL) auf die zuständige Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Hessen übertragen wurde. Grund dafür war der hohe administrative Aufwand, der bei einem Zuständigkeitswechsel auf die GGL angefallen wäre.<ref>Staatsvertrag zur Änderung des Glücksspielstaatsvertrags 2021. (PDF; 232 KB) In: pardok.parlament-berlin.de. Abgeordnetenhaus von Berlin, 11. Februar 2022, abgerufen am 20. April 2026.</ref>

Zweiter Glücksspieländerungsstaatsvertrag 2021

Aufgrund der Ergebnisse des Zwischenevaluationsberichtes von 2023<ref>Zwischenbericht der Länder zur Evaluation des Glücksspielstaatsvertrags 2021. (PDF; 4,45 MB) Innenministerkonferenz, 31. Januar 2024, abgerufen am 19. April 2026.</ref> einigten sich die Länder auf den 2. GlüÄndStV 2021. Inhalt dessen sind punktuelle Änderungen, mit denen die Vollzug der Regelungen des Staatsvertrags einfacher und rechtssicherer erfolgen kann.<ref>Zweiter Staatsvertrag zur Änderung des Glücksspielstaatsvertrages 2021. (PDF; 129 KB) In: pardok.parlament-berlin.de. Abgeordnetenhaus von Berlin, 30. September 2025, abgerufen am 20. April 2026.</ref>

Der 2. GlüÄndStV 2021 tritt am Tag nach der Hinterlegung der letzten Ratifikationsurkunde bei der Staats- oder Senatskanzlei des Vorsitzenden der Innenministerkonferenz in Kraft.

Literatur

Weblinks

Ältere Fassungen

Einzelnachweise

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