Quelltext der Seite Gesetzgebungsnotstand

In Deutschland ist der '''Gesetzgebungsnotstand''' ein in {{Art.|81|gg|juris}} des [[Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland|Grundgesetzes]] beschriebenes spezielles [[Gesetzgebungsverfahren (Deutschland)|Gesetzgebungsverfahren]], das Möglichkeiten alternativer Gesetzgebung zur Bewältigung einer politischen Krise bereithält. Den Fall, dass der [[Bundeskanzler (Deutschland)|Bundeskanzler]] nicht mehr die Mehrheit der Mitglieder des [[Deutscher Bundestag|Bundestages]] auf sich zu vereinigen vermag, stuft das [[Bundesverfassungsgericht]] im Sinne der Norm als politische Krise ein.<ref>[[Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts|BVerfGE]] 114, 121 [151]</ref> Im Zusammenwirken von [[Bundesregierung (Deutschland)|Bundesregierung]], [[Bundespräsident (Deutschland)|Bundespräsident]] und [[Bundesrat (Deutschland)|Bundesrat]] kann die Bundesregierung eine [[Bundesgesetz (Deutschland)|Gesetzesvorlage]] einbringen, die vom Bundesrat – statt wie üblich vom [[Deutscher Bundestag|Bundestag]] – behandelt und als Gesetz erlassen wird. In dieser Weise kann ein Gesetz auch dann entstehen, wenn der Bundestag es ablehnt oder nur nicht behandelt. Artikel 81 GG zeigt auf, dass die [[Gewaltenteilung]] im Grundgesetz nicht stringent durchgeführt wird, sondern auch Gewaltenverschränkungen vorgesehen sind. 

Eine Bundesregierung kann während ihrer Amtszeit nur sechs Monate lang von diesem Verfahren Gebrauch machen. Sie muss den Gesetzgebungsnotstand jeweils neu beim [[Bundespräsident (Deutschland)|Bundespräsidenten]] beantragen, für jede einzelne ihrer strittigen Gesetzesvorlagen. Es handelt sich also nicht etwa um eine Periode, innerhalb derer der Bundesrat einfach den Bundestag ersetzt. Innerhalb der sechs Monate kann auch der Bundestag wie sonst üblich als Gesetzgeber tätig werden.

Bislang hat noch keine Bundesregierung vom Gesetzgebungsnotstand Gebrauch gemacht. Das liegt daran, dass es keine Krisensituation gegeben hat, in der die Anwendung sinnvoll gewesen wäre. Wenn eine Bundesregierung ihre Mehrheit im Bundestag verloren hat, wurde bisher entweder eine neue Mehrheit (eine neue [[Koalitionsregierungen in Deutschland|Koalition]]) gebildet oder aber der Bundestag (durch [[Vertrauensfrage|Vertrauensverlust in den Bundeskanzler]]) aufgelöst.

== Begriff ==
Der Begriff „Gesetzgebungsnotstand“ taucht erstmals 1948 in den Diskussionen des [[Parlamentarischer Rat|Parlamentarischen Rates]] auf. Er beschreibt keinen Zustand, in dem Gesetze alternativ beschlossen werden. Stattdessen muss der Notstand für einzelne Gesetzentwürfe erklärt werden.<ref>Eckart Klein, in: Wolfgang Kahl, Christian Waldhoff, Christian Walter (Hrsg.): ''Bonner Kommentar zum Grundgesetz'', Loseblattsammlung seit 1950, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, ISBN 978-3-8114-1053-4. 52. Lieferung, Zweitbearbeitung Art 81. / November 1986. Rdnr. 6.</ref>

Teilweise heißt es in der Literatur, man solle eher von einem „Regierungsnotstand“ sprechen. Art. 81 GG liefere schließlich einer Minderheitsregierung einen Ausweg. [[Eckart Klein]] zufolge aber ist der Begriff „Gesetzgebungsnotstand“ treffend, weil das Grundgesetz damit auf eine Schwäche des Parlaments hinweisen wollte.<ref>Eckart Klein, in: Wolfgang Kahl, Christian Waldhoff, Christian Walter (Hrsg.): ''Bonner Kommentar zum Grundgesetz'', Loseblattsammlung seit 1950, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, ISBN 978-3-8114-1053-4. 52. Lieferung, Zweitbearbeitung Art 81. / November 1986. Rdnr. 8.</ref>

Ferner wird die Frage gestellt, wer anstelle des Bundestages „Ersatzgesetzgeber“ wird. [[Brun-Otto Bryde]] denkt an die Bundesregierung. Das Verfahren nach Art. 81 GG sei ein „exekutives [[Notverordnung]]srecht“ der Bundesregierung. Der Parlamentarische Rat habe nur den Ausdruck gescheut, aus historischen Gründen.<ref>Brun-Otto Bryde, in: [[Ingo von Münch|von Münch]], [[Philip Kunig|Kunig]] (Begr.): ''Grundgesetz-Kommentar: GG'', Band III, 5. Auflage 2003, Rn. 7 zu Art. 81.</ref>

== Hintergrund ==
=== Notstand in der Weimarer Republik, 1919–1933 ===
[[Datei:Liebermann portret van Paul von Hindenburg.jpg|mini|[[Paul von Hindenburg]] war von 1925 bis 1934 deutscher Reichspräsident. Ab 1930 half er [[Reichsregierung#Weimarer Republik (1918–1933)|verschiedenen Regierungen]] mit [[Notverordnung]]en aus, die mehr und mehr anstelle der eigentlichen Gesetzgebung traten. Im Januar 1933 ernannte er [[Adolf Hitler]] zum [[Reichskanzler]]. Mit der „[[Verordnung des Reichspräsidenten zum Schutz von Volk und Staat|Reichstagsbrandverordnung]]“ und anderen Verordnungen unterstützte Hindenburg die Errichtung der [[Zeit des Nationalsozialismus|NS-Diktatur]].]]

In der [[Weimarer Verfassung]] gab es den Art. 48, der dem [[Reichspräsident]]en Befugnisse für den Notstand mitgab. Wenn die öffentliche Sicherheit in Gefahr war, durfte der Reichspräsident die entsprechenden Maßnahmen treffen. Im Nachhinein gab man der Nutzung dieses Artikels erhebliche Mitschuld am Scheitern der Republik.<ref>[[Michael Brenner (Rechtswissenschaftler)|Michael Brenner]], in: [[Liste von Grundgesetz-Kommentaren#Huber–Voßkuhle (ehem. v. Mangoldt–Klein–Starck)|v. Mangoldt/Klein/Starck]]: ''Das Bonner Grundgesetz. Kommentar''. Band II, Art. 81 Rdnr. 1.</ref>

Der Reichspräsident hatte ab 1930 mit seinen Maßnahmen dem [[Reichstag (Weimarer Republik)|Reichstag]] mehr und mehr die eigentliche Gesetzgebung abgenommen. Für viele [[Fraktion (Politik)|Fraktionen]] im Reichstag war dies einfacher, als wenn sie selbst schwierige und unbeliebte Entscheidungen treffen mussten. Ab 1932 konnten die [[Nationalsozialistische Deutsche Arbeiterpartei|Nationalsozialisten]] und [[Kommunistische Partei Deutschlands|Kommunisten]] gemeinsam mehr als die Hälfte der Stimmen im Reichstag auf sich vereinen. Zwar konnten sie aufgrund extremer Differenzen keine Regierung bilden, aber sie konnten die Arbeit jeder Regierung unmöglich machen (und obendrein die vom Reichspräsidenten eingesetzte Regierung stürzen).

Art. 48 WRV machte es den Fraktionen im Reichstag also indirekt möglich, sich ihrer Verantwortung zu entledigen. Zwar sicherte die Machtfülle des Reichspräsidenten zunächst die Republik. Ab 1933 verwendete der Reichspräsident ([[Paul von Hindenburg]]) seine Macht allerdings dazu, die [[Zeit des Nationalsozialismus|nationalsozialistische Diktatur]] zu ermöglichen.

Im Parlamentarischen Rat, 1948, unterschied der Abgeordnete [[Walter Menzel]] (SPD) zwei unterschiedliche Arten von Notstand, den „echten“ vom „unechten“.<ref>Eckart Klein, in: Wolfgang Kahl, Christian Waldhoff, Christian Walter (Hrsg.): ''Bonner Kommentar zum Grundgesetz'', Loseblattsammlung seit 1950, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, ISBN 978-3-8114-1053-4. 52. Lieferung, Zweitbearbeitung Art 81. / November 1986. Entstehungsgeschichte, S.&nbsp;4.</ref> Ein echter Notstand lag vor, wenn die innere oder äußere Sicherheit gefährdet war, etwa im Kriegsfall oder bei inneren Unruhen. Das Parlament konnte dann nicht zusammentreten ohne Gefahr für Leib und Leben der Abgeordneten. An einen solchen Notstand hatten die Weimarer Verfassungsgeber bei Art. 48 WRV gedacht. Ein unechter oder politischer Notstand hingegen ist eher als „Verfassungsstörung“ zu bezeichnen. Bei einer derartigen „Funktionsstörung“ des politischen Systems können Regierung und Parlament nicht konstruktiv zusammenarbeiten, oder ein Organ verweigert sich seiner Rolle. Art. 48 WRV wurde dafür missbraucht, mit solchen Verfassungsstörungen umzugehen. Ein anderes Mittel aus der Weimarer Zeit waren die [[Ermächtigungsgesetz]]e. Dabei bestimmte der Reichstag mit Mehrheit, dass gesetzesvertretende Verordnungen auch durch die Regierung verabschiedet werden konnten.

=== Diskussion im Parlamentarischen Rat ===
[[Datei:Bundesarchiv B 145 Bild-F010479-0006, Bonn, Bundeshaus mit Fahnen.jpg|mini|Die Abgeordneten des Parlamentarischen Rates trafen sich in der Pädagogischen Akademie in [[Bonn]], dem späteren [[Bundeshaus (Bonn)|Bundeshaus]]. Trotz des Namens war der Rat eine [[Verfassunggebende Versammlung|verfassungsgebende Versammlung]], kein eigentliches Parlament, das Gesetze beschloss und eine Regierung kontrollierte.]]

Die Väter und Mütter des Grundgesetzes, der neuen deutschen Verfassung, sahen sich vor diesem Hintergrund mit einer schwierigen Aufgabe betraut. Einerseits sollte für den Fall vorgesorgt werden, dass das Parlament außer Lage sein würde Gesetze zu verabschieden, der Staat aber regierbar bleiben musste. Andererseits sollte kein Organ so mächtig werden, dass der Weg in eine Diktatur ermöglicht wird. Entsprechend verwirrend verliefen die Diskussionen im Parlamentarischen Rat, der das Grundgesetz erarbeitete.

Eine wichtige Grundlage für die Diskussion war der [[Herrenchiemseer Konvent|Herrenchiemsee-Entwurf]]. Dieser Verfassungsentwurf sah einen Art. 111 vor, der dem Weimarer Vorbild folgte. Im Falle eines echten Notstands, einer „Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung,“ sollte die Bundesregierung [[Notverordnung]]en mit Gesetzeskraft erlassen dürfen. Dafür war die Zustimmung des Bundesrats notwendig.<ref>Eckart Klein, in: Wolfgang Kahl, Christian Waldhoff, Christian Walter (Hrsg.): ''Bonner Kommentar zum Grundgesetz'', Loseblattsammlung seit 1950, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, ISBN 978-3-8114-1053-4. 52. Lieferung, Zweitbearbeitung Art 81. / November 1986. Entstehungsgeschichte, S.&nbsp;3.</ref> Der Unterschied zur Weimarer Verfassung war also vor allem der, dass nicht mehr das Staatsoberhaupt die Notverordnungen erließ, sondern die Regierung.

Am 15. Oktober 1948 machte ein Unterausschuss des Parlamentarischen Rats folgenden Vorschlag: Er sah den Fall vor, dass höhere Gewalt das Parlament funktionsunfähig mache, dass der Bestand von Bund und Verfassung gefährdet sei. Die Bundesregierung sollte dann Notverordnungen mit Gesetzeskraft erlassen können. Notwendig wären die Zustimmung des Bundesrats, aber auch die des Präsidenten des Bundestags. Nach vier Wochen verlören die Notverordnungen ihre Gültigkeit, wenn nicht Bundestag und Bundesrat sie bestätigten. Sollten Bundestag und Bundesrat wegen höherer Gewalt nicht zusammen treten können, sollten die Notverordnungen jeweils um weitere vier Wochen verlängert werden können. Dazu müssten Bundesrat und der Präsident des Bundestags der Bundesregierung abermals zustimmen. Die Notverordnungen durften die Verfassung nicht ändern, aber bestimmte Rechte wie die [[Pressefreiheit]] und [[Versammlungsfreiheit]] einschränken.<ref>Eckart Klein, in: Wolfgang Kahl, Christian Waldhoff, Christian Walter (Hrsg.): ''Bonner Kommentar zum Grundgesetz'', Loseblattsammlung seit 1950, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, ISBN 978-3-8114-1053-4. 52. Lieferung, Zweitbearbeitung Art 81. / November 1986. Entstehungsgeschichte, S.&nbsp;5.</ref>

Der Allgemeine Redaktionsausschuss erweiterte den Entwurf: In einem Art. 111a wurde die Möglichkeit beschrieben, dass der Bundestag aufgelöst werde, ohne dass ein Gesetzgebungsnotstand erklärt worden wäre. Danach hätte die Bundesregierung Gesetze vorschlagen können, die der Bundesrat erlassen hätte. Der Begriff „Gesetzgebungsnotstand“ taucht hier erstmals auf, allerdings für einen „echten“ Notstand.<ref>Eckart Klein, in: Wolfgang Kahl, Christian Waldhoff, Christian Walter (Hrsg.): ''Bonner Kommentar zum Grundgesetz'', Loseblattsammlung seit 1950, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, ISBN 978-3-8114-1053-4. 52. Lieferung, Zweitbearbeitung Art 81. / November 1986. Entstehungsgeschichte, S.&nbsp;5/6.</ref> Der Organisationsausschuss, der im Dezember 1948 tagte, verknüpfte den Gesetzgebungsnotstand dann mit einzelnen Gesetzesvorlagen.<ref>Eckart Klein, in: Wolfgang Kahl, Christian Waldhoff, Christian Walter (Hrsg.): ''Bonner Kommentar zum Grundgesetz'', Loseblattsammlung seit 1950, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, ISBN 978-3-8114-1053-4. 52. Lieferung, Zweitbearbeitung Art 81. / November 1986. Entstehungsgeschichte, S.&nbsp;6.</ref>

Aus dem Art. 111a des veränderten Herrenchiemsee-Entwurfs entstand der spätere Art. 81 GG. Der ursprüngliche Art. 111 wurde hingegen fallengelassen.<ref>[[Rupert Stettner]], in: [[Horst Dreier]] (Hrsg.): ''Grundgesetz-Kommentar'', Band 2, 2. Auflage 2006, Art. 81 Rn. 2.</ref> Der Allgemeine Redaktionsausschuss schlug dies am 2. Mai 1949 ohne Begründung vor. Der Hauptausschuss schloss sich ihm am 5. Mai 1949 an und änderte Art. 111a ab, woraus schließlich der heutige Art. 81 wurde.<ref>Eckart Klein, in: Wolfgang Kahl, Christian Waldhoff, Christian Walter (Hrsg.): ''Bonner Kommentar zum Grundgesetz'', Loseblattsammlung seit 1950, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, ISBN 978-3-8114-1053-4. 52. Lieferung, Zweitbearbeitung Art 81. / November 1986. Entstehungsgeschichte, S.&nbsp;9.</ref>

Ein möglicher Grund für das Streichen des „echten“ Notstands war eine Warnung der [[Trizone|Besatzungsmächte]].<ref>Michael Brenner, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, ''Das Bonner Grundgesetz. Kommentar''. Band II, Art. 81 Rdnr. 3.</ref> Jedenfalls fiel es dem Parlamentarischen Rat leicht, ihn zu streichen. Die Besatzungsmächte hatten damals noch Ausnahmebefugnisse für den Krisenfall.<ref>[[Friedrich Karl Fromme]]: ''Von der Weimarer Verfassung zum Bonner Grundgesetz. Die verfassungspolitischen Folgerungen des Parlamentarischen Rates aus Weimarer Republik und nationalsozialistischer Diktatur''. J. C. B. Mohr: Tübingen 1960, S.&nbsp;126.</ref> Zu einer Regelung des „echten“ Notstands kam es erst mit der „[[Deutsche Notstandsgesetze|Notstandsgesetzgebung]]“ in den 1960er-Jahren.

In den Verfassungen vieler anderer Länder fehlen entsprechende Regelungen zur Verfassungsstörung. Allenfalls in der [[Verfassung der Fünften Französischen Republik]] wird sie behandelt. Normalerweise geht man für solche Fälle davon aus, dass das Parlament aufgelöst wird. Ebenso fehlen entsprechende Regelungen in den [[Landesverfassung (Deutschland)|Verfassungen der deutschen Bundesländer]].<ref>Rupert Stettner, in: Horst Dreier (Hrsg.): ''Grundgesetz-Kommentar'', Band 2, 2. Auflage 2006, Art. 81 Rn. 4/5.</ref> Im Ausland und in den Bundesländern finden sich Regelungen für den äußeren Notstand, der mit dem Gesetzgebungsnotstand des Art. 81 GG nicht identisch ist.<ref>Michael Brenner, in: v. Mangoldt/Klein/Starck: ''Das Bonner Grundgesetz. Kommentar''. Band II, Art. 81 Rdnr. 10/11.</ref>

== Wortlaut ==
In Art. 48 der Weimarer Verfassung hieß es:

: (1) Wenn ein Land die ihm nach der Reichsverfassung oder den Reichsgesetzen obliegenden Pflichten nicht erfüllt, kann der Reichspräsident es dazu mit Hilfe der bewaffneten Macht anhalten.
: (2) Der Reichspräsident kann, wenn im Deutschen Reiche die öffentliche Sicherheit und Ordnung erheblich gestört oder gefährdet wird, die zur Wiederherstellung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung nötigen Maßnahmen treffen, erforderlichenfalls mit Hilfe der bewaffneten Macht einschreiten. Zu diesem Zwecke darf er vorübergehend die in den Artikeln 114, 115, 117, 118, 123, 124 und 153 festgesetzten Grundrechte ganz oder zum Teil außer Kraft setzen.
:(3) Von allen gemäß Abs. 1 oder Abs. 2 dieses Artikels getroffenen Maßnahmen hat der Reichspräsident unverzüglich dem Reichstag Kenntnis zu geben. Die Maßnahmen sind auf Verlangen des Reichstags außer Kraft zu setzen.

{{Art.|81|gg|juris}} GG lautet seit 1949 unverändert:

:(1) Wird im Falle des {{Art.|68|gg|juris|text=Artikels 68}} der Bundestag nicht aufgelöst, so kann der Bundespräsident auf Antrag der Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates für eine Gesetzesvorlage den Gesetzgebungsnotstand erklären, wenn der Bundestag sie ablehnt, obwohl die Bundesregierung sie als dringlich bezeichnet hat. Das Gleiche gilt, wenn eine Gesetzesvorlage abgelehnt worden ist, obwohl der Bundeskanzler mit ihr den Antrag des Artikels 68 verbunden hatte.
:(2) Lehnt der Bundestag die Gesetzesvorlage nach Erklärung des Gesetzgebungsnotstandes erneut ab oder nimmt er sie in einer für die Bundesregierung als unannehmbar bezeichneten Fassung an, so gilt das Gesetz als zustande gekommen, soweit der Bundesrat ihm zustimmt. Das Gleiche gilt, wenn die Vorlage vom Bundestage nicht innerhalb von vier Wochen nach der erneuten Einbringung verabschiedet wird.
:(3) Während der Amtszeit eines Bundeskanzlers kann auch jede andere vom Bundestage abgelehnte Gesetzesvorlage innerhalb einer Frist von sechs Monaten nach der ersten Erklärung des Gesetzgebungsnotstandes gemäß Absatz 1 und 2 verabschiedet werden. Nach Ablauf der Frist ist während der Amtszeit des gleichen Bundeskanzlers eine weitere Erklärung des Gesetzgebungsnotstandes unzulässig.
:(4) Das Grundgesetz darf durch ein Gesetz, das nach Absatz 2 zustande kommt, weder geändert, noch ganz oder teilweise außer Kraft oder außer Anwendung gesetzt werden.

== Beschreibung des Verfahrens ==
Das Ersatzverfahren für die Gesetzgebung steht im Grundgesetz nicht im Abschnitt über die Bundesregierung, sondern richtigerweise im Abschnitt zur Gesetzgebung.<ref>Eckart Klein, in: Wolfgang Kahl, Christian Waldhoff, Christian Walter (Hrsg.): ''Bonner Kommentar zum Grundgesetz'', Loseblattsammlung seit 1950, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, ISBN 978-3-8114-1053-4. 52. Lieferung, Zweitbearbeitung Art 81. / November 1986. Rdnr. 9.</ref> Wäre es im Abschnitt über die Bundesregierung geregelt, könnte man sich an den Art. 48 der Weimarer Verfassung erinnert fühlen, was der Parlamentarische Rat vermieden wissen wollte.<ref>Rupert Stettner, in: Horst Dreier (Hrsg.): ''Grundgesetz-Kommentar'', Band 2, 2. Auflage 2006, Art. 81 Rn. 21.</ref>

Den Art. 81 GG sieht Eckart Klein nicht für alle Verfassungsstörungen gedacht, erforderlich sei eine „konkrete Konstellation einer Verfassungsstörung“. So, wenn es im Bundestag keine Mehrheit für die Gesetzesvorlagen der Regierung gäbe, aber auch keine Mehrheit für eine neue Regierungsbildung. Art. 81 GG behandele nicht die Funktionsstörungen anderer Organe wie des Bundespräsidenten und überhaupt könne er keine Krise beziehungsweise ihre Ursachen beseitigen. Vielmehr ermögliche das Sondergesetzgebungsverfahren eine „Besinnungspause“ im Konflikt zwischen Parlament und Regierung. In dieser Zeit soll jedoch die Regierung weiter tätig sein können, die für ihre Arbeit Gesetze braucht.<ref>Eckart Klein, in: Wolfgang Kahl, Christian Waldhoff, Christian Walter (Hrsg.): ''Bonner Kommentar zum Grundgesetz'', Loseblattsammlung seit 1950, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, ISBN 978-3-8114-1053-4. 52. Lieferung, Zweitbearbeitung Art 81. / November 1986. Rdnr. 5–7.</ref>

Klein unterteilt das Verfahren in fünf Abschnitte:<ref>Eckart Klein, in: Wolfgang Kahl, Christian Waldhoff, Christian Walter (Hrsg.): ''Bonner Kommentar zum Grundgesetz'', Loseblattsammlung seit 1950, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, ISBN 978-3-8114-1053-4. 52. Lieferung, Zweitbearbeitung Art 81. / November 1986. Rdnr. 18.</ref>

* Eine [[Vertrauensfrage]] des [[Bundeskanzler (Deutschland)|Bundeskanzlers]] nach Art. 68 GG scheitert im Bundestag.
* Eine „dringliche“ Gesetzesvorlage scheitert.
* Der Gesetzgebungsnotstand für diese Gesetzesvorlage wird beantragt und erklärt.
* Die Gesetzesvorlage wird wieder dem Bundestag vorgelegt und scheitert.
* Das Gesetz kommt dennoch zustande.

=== Vertrauensfrage ===
Eine Bundesregierung kann nur dann den Weg des Gesetzgebungsnotstands beschreiten, wenn eine Vertrauensfrage abgelehnt wurde, der Bundestag aber nicht aufgelöst wurde. Das besagt deutlich Art. 81, Absatz 1 GG. Die Vertrauensfrage wird in Art. 68 GG beschrieben. Demnach kann der Bundeskanzler den Bundestag auffordern, ihm das Vertrauen auszusprechen. Wenn der Bundestag nicht das Vertrauen mit absoluter Mehrheit ausspricht, dann kann der Bundeskanzler den Bundespräsidenten bitten, den Bundestag aufzulösen.

Es kann also eine Situation entstehen, in welcher der Bundeskanzler keine Mehrheit mehr hat, aber der Bundestag nicht aufgelöst wird. Das mag daran liegen, dass der Bundeskanzler die Auflösung nicht beantragt oder der Bundespräsident dem Antrag nicht entsprochen hat. Will er das Verfahren nach Art. 81 GG in die Wege leiten, muss der Bundeskanzler weiter amtieren – er darf nicht nur geschäftsführend im Amt sein, etwa nach einem Rücktritt. Sonst könnte der Bundestag nach Art. 63 GG einen neuen Kanzler wählen, auch mit relativer Mehrheit. Das steht nicht im Artikel, wird aber dem Sinn nach vorausgesetzt.<ref>Eckart Klein, in: Wolfgang Kahl, Christian Waldhoff, Christian Walter (Hrsg.): ''Bonner Kommentar zum Grundgesetz'', Loseblattsammlung seit 1950, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, ISBN 978-3-8114-1053-4. 52. Lieferung, Zweitbearbeitung Art 81. / November 1986. Rdnr. 20/21.</ref>

Der Bundeskanzler kann die Vertrauensfrage mit einer Sachfrage verbinden. Eventuell lässt er den Bundestag zeitgleich über die Vertrauensfrage und eine Gesetzesvorlage abstimmen. Das macht er womöglich, damit die Abgeordneten eine ungeliebte Gesetzesvorlage unterstützen, weil sie sonst Neuwahlen befürchten müssen.

Für das Verfahren nach Art. 81 GG ist es wichtig, dass eine „dringliche“ Gesetzesvorlage abgelehnt worden ist. Entweder hat es nach der gescheiterten Vertrauensfrage eine weitere Abstimmung gegeben, in der die Gesetzesvorlage ebenfalls gescheitert ist. Oder aber die Gesetzesvorlage ist zusammen mit der Vertrauensfrage eingebracht worden und gemeinsam gescheitert. Dann folgen die weiteren Schritte des Verfahrens. Die zweite Variante wäre also eine Art Abkürzung des Verfahrens.

Allerdings kann folgende komplizierte Situation entstehen: Die Ja-Stimmen entsprechen nur einer relativen Mehrheit. Dann wäre die Vertrauensfrage abgelehnt, die Gesetzesvorlage aber angenommen. Die Bundesregierung darf dann jedenfalls nicht gleich anschließend einen Gesetzgebungsnotstand beantragen.<ref>Eckart Klein, in: Wolfgang Kahl, Christian Waldhoff, Christian Walter (Hrsg.): ''Bonner Kommentar zum Grundgesetz'', Loseblattsammlung seit 1950, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, ISBN 978-3-8114-1053-4. 52. Lieferung, Zweitbearbeitung Art 81. / November 1986. Rdnr. 50.</ref> Es stünde nämlich dem Sinn des Artikels 81 GG entgegen, wenn eine bereits angenommene Gesetzesvorlage noch einmal über den Gesetzgebungsnotstand angenommen werden soll.<ref>Rupert Stettner, in: Horst Dreier (Hrsg.): ''Grundgesetz-Kommentar'', Band 2, 2. Auflage 2006, Art. 81 Rn. 12.</ref>

Die Rechtsprechung des [[Bundesverfassungsgericht]]s betont folgendermaßen: Die Vertrauensfrage darf nicht mit jeder beliebigen Gesetzesvorlage verbunden sein. Der Inhalt der Vorlage müsse tatsächlich „brisant“, zwischen Bundesregierung und Bundestag umstritten sein. Ansonsten verkäme die Vertrauensfrage zu einem bloßen Instrument, um den Bundestag aufzulösen. Später jedoch, wenn es um die Erklärung des Gesetzgebungsnotstandes geht, muss die Gesetzesvorlage nicht „strittig“ sein. Es könne nämlich sein, dass der Bundestag aus reiner Verweigerungshaltung Vorlagen ablehnt.<ref>Rupert Stettner, in: Horst Dreier (Hrsg.): ''Grundgesetz-Kommentar'', Band 2, 2. Auflage 2006, Art. 81 Rn. 14.</ref>

=== Scheitern einer „dringlichen“ Vorlage ===
[[Datei:Berlin Reichstag BW 1.jpg|mini|Sitz des [[Deutscher Bundestag|Deutschen Bundestages]] in Berlin]]

Gegenstand des Verfahrens ist eine Gesetzesvorlage. Gesetzesvorlagen dürfen allgemein die Bundesregierung, der Bundestag oder der Bundesrat einbringen. Eventuell lässt die Regierung die Vorlage – aus Gründen der Zeitnot – durch Abgeordnete des Bundestages einbringen.<ref>Eckart Klein, in: Wolfgang Kahl, Christian Waldhoff, Christian Walter (Hrsg.): ''Bonner Kommentar zum Grundgesetz'', Loseblattsammlung seit 1950, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, ISBN 978-3-8114-1053-4. 52. Lieferung, Zweitbearbeitung Art 81. / November 1986. Rdnr. 22.</ref>

Die Bundesregierung (nicht nur der Bundeskanzler) bezeichnet die Vorlage als „dringlich“. Es steht im Ermessen der Regierung, was für sie „dringlich“ ist.<ref>Eckart Klein, in: Wolfgang Kahl, Christian Waldhoff, Christian Walter (Hrsg.): ''Bonner Kommentar zum Grundgesetz'', Loseblattsammlung seit 1950, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, ISBN 978-3-8114-1053-4. 52. Lieferung, Zweitbearbeitung Art 81. / November 1986. Rdnr. 23–25.</ref> Sie kann auch nur Teile der Vorlage als „dringlich“ bezeichnen, oder mehrere Vorlagen zusammen. Bei der „Gesetzesvorlage“ des Artikels 81 GG muss es sich also nicht streng genommen um eine einzelne Vorlage im technischen Sinne handeln, abgesehen davon, dass die Regierung sowieso „verschiedene Gesetzesmaterien formal in einer Gesetzesvorlage“ zusammenfassen kann.<ref>Eckart Klein, in: Wolfgang Kahl, Christian Waldhoff, Christian Walter (Hrsg.): ''Bonner Kommentar zum Grundgesetz'', Loseblattsammlung seit 1950, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, ISBN 978-3-8114-1053-4. 52. Lieferung, Zweitbearbeitung Art 81. / November 1986. Rdnr. 26.</ref>

Die Vorlage kann schon vor Stellen der Vertrauensfrage als „dringlich“ gekennzeichnet werden. Der letzte Zeitpunkt ist kurz vor der Schlussabstimmung über die Vorlage im Bundestag. Es reicht nicht, wenn die Vorlage erst nachträglich als „dringlich“ proklamiert worden ist. Eine bestimmte Form ist nicht vorgeschrieben – ein Mitglied der Bundesregierung könnte die Dringlichkeit mündlich in einer Bundestagssitzung angeben.<ref>Eckart Klein, in: Wolfgang Kahl, Christian Waldhoff, Christian Walter (Hrsg.): ''Bonner Kommentar zum Grundgesetz'', Loseblattsammlung seit 1950, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, ISBN 978-3-8114-1053-4. 52. Lieferung, Zweitbearbeitung Art 81. / November 1986. Rdnr. 27, 28.</ref>

Aus Sicht der Bundesregierung besteht die Gefahr, dass der Bundestag die Beratung über die Vorlage hinauszögert. Auch im Normalfall dauert es oft Monate oder Jahre, bis ein Gesetz zustande kommt. Oder aber der Bundestag nimmt die Vorlage in einer veränderten Form an. Für beides liefert nur Art. 81 Abs. 2 GG eine Lösung, der erst das spätere wiederholte Scheitern beschreibt. Für das erstmalige Scheitern der Vorlage könnte man auf diese Lösungen zurückgreifen. Demnach hat der Bundestag eine Frist von vier Wochen, und die Bundesregierung kann entscheiden, ob sie die geänderte Form der Vorlage „annehmbar“ findet. Die Frist könnte man beispielsweise mit der Erklärung der Dringlichkeit beginnen lassen.<ref>Eckart Klein, in: Wolfgang Kahl, Christian Waldhoff, Christian Walter (Hrsg.): ''Bonner Kommentar zum Grundgesetz'', Loseblattsammlung seit 1950, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, ISBN 978-3-8114-1053-4. 52. Lieferung, Zweitbearbeitung Art 81. / November 1986. Rdnr. 30.</ref>

=== Antrag auf Gesetzgebungsnotstand und Erklärung ===
[[Datei:141003 Schloss Bellevue.jpg|mini|[[Schloss Bellevue]], der Dienstsitz des deutschen Bundespräsidenten]]

Nach Ablehnung der Gesetzesvorlage kann die Bundesregierung sich bemühen, den Gesetzgebungsnotstand feststellen zu lassen. Diesen beantragt sie beim Bundespräsidenten. Dazu braucht sie die Zustimmung des Bundesrates. Diese Zustimmung sollte die Bundesregierung einholen, bevor sie den Antrag an den Bundespräsidenten stellt. Die Entscheidung soll nämlich nach freiem Ermessen vom Bundespräsidenten getroffen werden können, ohne, dass der Bundesrat das letzte Wort hat. Der Antrag bezieht sich auf eine konkrete, gescheiterte, dringliche Gesetzesvorlage, darum beschränkt sich auch die Erklärung des Gesetzesnotstandes darauf.<ref>Eckart Klein, in: Wolfgang Kahl, Christian Waldhoff, Christian Walter (Hrsg.): ''Bonner Kommentar zum Grundgesetz'', Loseblattsammlung seit 1950, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, ISBN 978-3-8114-1053-4. 52. Lieferung, Zweitbearbeitung Art 81. / November 1986. Rdnr. 35, 39.</ref>

Wie auch in wenigen anderen Fällen hat der Bundespräsident hier die Möglichkeit, politisch zu gestalten. Jedoch dürfte ein Bundespräsident normalerweise der Bitte der Bundesregierung nachgeben, vor allem, wenn er zuvor es abgelehnt haben sollte, den Bundestag aufzulösen. Stettner und Brenner sehen den Bundespräsident dann geradezu in „Zugzwang“. Es könnte allerdings sein, dass der Bundespräsident die konkrete Gesetzesvorlage schlecht findet.<ref>Rupert Stettner, in: Horst Dreier (Hrsg.): ''Grundgesetz-Kommentar'', Band 2, 2. Auflage 2006, Art. 81 Rn. 7.</ref><ref>Michael Brenner, in: v. Mangoldt/Klein/Starck: ''Das Bonner Grundgesetz. Kommentar''. Band II, Art. 81 Rdnr. 38.</ref> Wegen ihrer großen Bedeutung sollte die Erklärung im [[Bundesgesetzblatt (Deutschland)|Bundesgesetzblatt]] veröffentlicht werden.<ref>Michael Brenner, in: v. Mangoldt/Klein/Starck: ''Das Bonner Grundgesetz. Kommentar''. Band II, Art. 81 Rdnr. 39.</ref>

Fristen sind weder für den Antrag noch die Zustimmung des Bundesrats oder die Entscheidung des Bundespräsidenten gesetzt. Wenn der Bundespräsident lange mit einer Antwort zögert, kann dies als Ablehnung des Antrags interpretiert werden. Entschließt sich der Bundespräsident zur Erklärung des Gesetzgebungsnotstandes, so muss sie vom Bundeskanzler [[Gegenzeichnung|gegengezeichnet]] werden. Damit ist auch sichergestellt, dass der Bundeskanzler die Erklärung begrüßt (und nicht nur eine Mehrheit der Bundesregierung).<ref>Eckart Klein, in: Wolfgang Kahl, Christian Waldhoff, Christian Walter (Hrsg.): ''Bonner Kommentar zum Grundgesetz'', Loseblattsammlung seit 1950, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, ISBN 978-3-8114-1053-4. 52. Lieferung, Zweitbearbeitung Art 81. / November 1986. Rdnr. 44.</ref>

=== Erneutes Scheitern der Vorlage ===
Die Bundesregierung kann die Vorlage nun wieder einbringen. Sie darf allerdings nicht verändert worden sein.<ref>Eckart Klein, in: Wolfgang Kahl, Christian Waldhoff, Christian Walter (Hrsg.): ''Bonner Kommentar zum Grundgesetz'', Loseblattsammlung seit 1950, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, ISBN 978-3-8114-1053-4. 52. Lieferung, Zweitbearbeitung Art 81. / November 1986. Rdnr. 54.</ref> Der Bundestag hat vier Wochen Zeit, um sich mit der Vorlage abermals zu beschäftigen. Die Frist könnte beginnen, wenn der [[Präsident des Deutschen Bundestages|Bundestagspräsident]] die Vorlage erhält, oder wenn er sie an die Mitglieder des Bundestages weiterleitet. Wenn der Bundestag sie nicht annimmt, gilt sie nach Ablauf der vier Wochen als abgelehnt. Auf diese Weise wird verhindert, dass der Bundestag die Entscheidung absichtlich verschleppt.<ref>Eckart Klein, in: Wolfgang Kahl, Christian Waldhoff, Christian Walter (Hrsg.): ''Bonner Kommentar zum Grundgesetz'', Loseblattsammlung seit 1950, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, ISBN 978-3-8114-1053-4. 52. Lieferung, Zweitbearbeitung Art 81. / November 1986. Rdnr. 58.</ref>

Möglicherweise nimmt der Bundestag die Vorlage in einer veränderten Fassung an. Die Bundesregierung kann nun entscheiden, ob sie sie als annehmbar ansieht. Damit soll verhindert werden, dass der Bundestag den Sinn des Verfahrens unterminiert. Es liegt im Ermessen der Bundesregierung, was für sie unannehmbar ist.<ref>Eckart Klein, in: Wolfgang Kahl, Christian Waldhoff, Christian Walter (Hrsg.): ''Bonner Kommentar zum Grundgesetz'', Loseblattsammlung seit 1950, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, ISBN 978-3-8114-1053-4. 52. Lieferung, Zweitbearbeitung Art 81. / November 1986. Rdnr. 59</ref><ref>Rupert Stettner, in: Horst Dreier (Hrsg.): ''Grundgesetz-Kommentar'', Band 2, 2. Auflage 2006, Art. 81 Rn. 9.</ref> Eine Änderung der Vorlage muss also nicht automatisch und zwingend als Ablehnung interpretiert werden. Dies lässt Raum für Verhandlungen zwischen Bundesregierung und Bundestag, um sich doch noch zu einigen.

=== Zustandekommen des Gesetzes ===
[[Datei:Bundesrat (Deutschland) Plenarsaal.JPG|mini|Plenarsaal des [[Bundesrat (Deutschland)|Bundesrats]]]]

Lehnt der Bundestag die Vorlage erneut ab, oder nimmt er sie in einer unannehmbaren Fassung an, kann die Vorlage dennoch Gesetz werden. Die [[Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien]] erklärt, wie die Zustimmung des Bundesrats eingeholt werden dürfte. Der Bundeskanzler würde dem [[Präsident des Bundesrates (Deutschland)|Präsidenten des Bundesrates]] die Bitte um Zustimmung zusenden. Der Bundesrat entscheidet dann nach den entsprechenden Vorschriften im Grundgesetz (Art. 52 GG).<ref>Eckart Klein, in: Wolfgang Kahl, Christian Waldhoff, Christian Walter (Hrsg.): ''Bonner Kommentar zum Grundgesetz'', Loseblattsammlung seit 1950, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, ISBN 978-3-8114-1053-4. 52. Lieferung, Zweitbearbeitung Art 81. / November 1986. Rdnr. 62.</ref>

Entgegen einer missverständlichen Formulierung in Art. 81 Abs. 2 GG („soweit“) kann der Bundesrat das Gesetz nicht ändern oder ihm nur teilweise zustimmen. Allerdings könnte er mit der Bundesregierung über Änderungen verhandeln.<ref>Eckart Klein, in: Wolfgang Kahl, Christian Waldhoff, Christian Walter (Hrsg.): ''Bonner Kommentar zum Grundgesetz'', Loseblattsammlung seit 1950, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, ISBN 978-3-8114-1053-4. 52. Lieferung, Zweitbearbeitung Art 81. / November 1986. Rdnr. 64.</ref> Eventuell kommt es zu einer Art Vermittlungsverfahren. Dies ist laut Art. 81 GG nicht vorgesehen, aber auch nicht verboten.<ref>Rupert Stettner, in: Horst Dreier (Hrsg.): ''Grundgesetz-Kommentar'', Band 2, 2. Auflage 2006, 2. Aufl. 2006, Art. 81 Rn. 16.</ref> Bryde hält die Frage für praxisfern. Jedenfalls kann es sich um kein echtes [[Vermittlungsausschuss|Vermittlungsverfahren nach Art. 77 GG]] (zwischen Bundestag und Bundesrat) handeln, da der Bundestag eben kein Gesetz beschlossen hat.<ref> Brun-Otto Bryde, in: von Münch, Kunig (Begr.): ''Grundgesetz-Kommentar: GG'' Band III, 5. Auflage 2003, Rn. 6 zu Art. 81.</ref>

Bei einer Änderung aber müsste der Bundestag wieder befragt werden. Eventuell würde für die veränderte Gesetzesvorlage die Erklärung des Gesetzgebungsnotstandes nicht mehr gelten (an der Erklärung muss ja auch der Bundespräsident beteiligt sein). Klein zufolge wäre es aber widersinnig, das gesamte Verfahren (einschließlich der Vertrauensfrage) zu wiederholen. Es müsste am Punkt der Wiedervorlage (Art. 81 Abs. 2 GG) einsetzen.<ref>Eckart Klein, in: Wolfgang Kahl, Christian Waldhoff, Christian Walter (Hrsg.): ''Bonner Kommentar zum Grundgesetz'', Loseblattsammlung seit 1950, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, ISBN 978-3-8114-1053-4. 52. Lieferung, Zweitbearbeitung Art 81. / November 1986. Rdnr. 65.</ref>

Schließlich wird das Gesetz ausgefertigt und verkündet, so wie auch andere Gesetze. In der Verkündungsformel müsste das besondere Verfahren erwähnt werden.<ref>Eckart Klein, in: Wolfgang Kahl, Christian Waldhoff, Christian Walter (Hrsg.): ''Bonner Kommentar zum Grundgesetz'', Loseblattsammlung seit 1950, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, ISBN 978-3-8114-1053-4. 52. Lieferung, Zweitbearbeitung Art 81. / November 1986. Rdnr. 69</ref> Ein Problem bleibt, dass der Bundestag weiterhin Gesetzgeber ist. Er könnte theoretisch Gesetze beschließen, die die Gesetze von Bundesregierung und Bundesrat wieder aufheben. Das würde aber dem Sinn von Art. 81 GG widersprechen, so dass Klein solche Gesetze für verfassungswidrig hält. Sie dürfen jedenfalls nicht, während der „Gesetzgebungsnotstandslage“, dem Willen der Bundesregierung entgegenstehen.<ref>Eckart Klein, in: Wolfgang Kahl, Christian Waldhoff, Christian Walter (Hrsg.): ''Bonner Kommentar zum Grundgesetz'', Loseblattsammlung seit 1950, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, ISBN 978-3-8114-1053-4. 52. Lieferung, Zweitbearbeitung Art 81. / November 1986. Rdnr. 66.</ref><ref>[[Jörg Lücke]], in: ''[[Michael Sachs (Rechtswissenschaftler)|Sachs]], Grundgesetz: GG'', 2. Auflage 2002, Art 81, Rdn. 9.</ref> [[Michael Brenner (Rechtswissenschaftler)|Michael Brenner]] spricht von einer „Sperrwirkung“ gegenüber dem Bundestag.<ref>Michael Brenner, in: v. Mangoldt/Klein/Starck: ''Das Bonner Grundgesetz. Kommentar''. Band II, Art. 81 Rdnr. 15.</ref>

Allerdings könnte die Regierung selbst sich darum bemühen, das Gesetz aufzuheben oder zu ändern.<ref>Rupert Stettner, in: Horst Dreier (Hrsg.): ''Grundgesetz-Kommentar'', Band 2, 2. Auflage 2006, Art. 81 Rn. 17.</ref> Sollten Regierung und Bundestag wieder zur Zusammenarbeit gefunden haben, sollten sie das Gesetz aufheben oder ändern dürfen. Eine Zustimmung des Bundesrates ist nicht erforderlich, es sei denn, es handelt sich um ein echtes [[Zustimmungsbedürftiges Gesetz|Zustimmungsgesetz]],<ref>Michael Brenner, in: v. Mangoldt/Klein/Starck: ''Das Bonner Grundgesetz. Kommentar''. Band II, Art. 81 Rdnr. 46.</ref> bei dem der Bundesrat zustimmen muss, weil die Rechte der Länder berührt werden.

== Grenzen ==
=== Sechsmonatsfrist ===
Nach der ersten Erklärung eines Gesetzgebungsnotstandes hat die Bundesregierung noch sechs Monate Zeit, weitere Male den Gesetzgebungsnotstand für eine Gesetzesvorlage zu beantragen. Gerechnet werden die sechs Monate ab der ersten Erklärung durch den Bundespräsidenten. Dabei muss nicht das vollständige Verfahren wiederholt werden. Eine erneute Vertrauensfrage ist nicht notwendig. Wohl aber braucht man für jede weitere Gesetzesvorlage wieder die Erklärung durch den Bundespräsidenten. Eine Vorlage muss vor Ablauf der Frist verabschiedet sein, soll sie noch Gesetz werden. Der Bundesrat muss also bereits zugestimmt haben.<ref>Eckart Klein, in: Wolfgang Kahl, Christian Waldhoff, Christian Walter (Hrsg.): ''Bonner Kommentar zum Grundgesetz'', Loseblattsammlung seit 1950, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, ISBN 978-3-8114-1053-4. 52. Lieferung, Zweitbearbeitung Art 81. / November 1986. Rdnr. 82, 86, 88.</ref>

Die Frist von sechs Monaten ist sehr kurz. Nach Einschätzung der Kommission Verfassungsreform aus den 1970er-Jahren bräuchte man etwa elf bis zwölf Wochen, bis für die erste Vorlage der Gesetzgebungsnotstand erklärt wird. Etwa 18 Wochen würde es dauern, um ein Gesetz nach Art. 81 GG zu verabschieden. Danach verblieben nur noch etwa acht bis elf Wochen für ein weiteres Gesetz.<ref>Eckart Klein, in: Wolfgang Kahl, Christian Waldhoff, Christian Walter (Hrsg.): ''Bonner Kommentar zum Grundgesetz'', Loseblattsammlung seit 1950, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, ISBN 978-3-8114-1053-4. 52. Lieferung, Zweitbearbeitung Art 81. / November 1986. Rdnr. 89.</ref>

=== Amtszeit des Bundeskanzlers ===
Für eine erneute Erklärung des Gesetzgebungsnotstand muss der Bundeskanzler immer noch im Amt sein. Innerhalb der sechs Monate könnte der Kanzler zurückgetreten sein, es könnte ein neuer Bundestag zusammengetreten sein. Vielleicht ist der Kanzler nur noch geschäftsführend im Amt. Dadurch erlischt eine wichtige Voraussetzung für das Verfahren nach Art. 81 GG. Ein nur geschäftsführender Kanzler kann übrigens keine (erneute) Vertrauensfrage stellen.<ref>Eckart Klein, in: Wolfgang Kahl, Christian Waldhoff, Christian Walter (Hrsg.): ''Bonner Kommentar zum Grundgesetz'', Loseblattsammlung seit 1950, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, ISBN 978-3-8114-1053-4. 52. Lieferung, Zweitbearbeitung Art 81. / November 1986. Rdnr. 85.</ref>

Der Bundestag kann dem Kanzler nicht plötzlich das Vertrauen mit absoluter Mehrheit aussprechen, damit der Regierung das Instrument des Gesetzgebungsnotstandes genommen wird. Allerdings könnte der Kanzler wieder die Vertrauensfrage stellen. Wenn er dann das Vertrauen erhält, sind die Voraussetzungen für den Gesetzgebungsnotstand nicht mehr gegeben.<ref>Eckart Klein, in: Wolfgang Kahl, Christian Waldhoff, Christian Walter (Hrsg.): ''Bonner Kommentar zum Grundgesetz'', Loseblattsammlung seit 1950, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, ISBN 978-3-8114-1053-4. 52. Lieferung, Zweitbearbeitung Art 81. / November 1986. Rdnr. 86.</ref> Der Kanzler muss also, bevor er die Vertrauensfrage stellt, das Risiko abschätzen, dass der Bundestag später wieder die Zusammenarbeit aufkündigt.

Während der übrigen Amtszeit des Bundeskanzlers kann der Gesetzgebungsnotstand nicht mehr erklärt werden. Es kann aber sein, dass der Kanzler das Amt verliert, zwischenzeitlich jemand anders Kanzler ist, und er wieder Kanzler wird. Dann ist der Weg zum Gesetzgebungsnotstand wieder frei. Das alles kann auch innerhalb derselben Legislaturperiode des Bundestags geschehen.<ref>Eckart Klein, in: Wolfgang Kahl, Christian Waldhoff, Christian Walter (Hrsg.): ''Bonner Kommentar zum Grundgesetz'', Loseblattsammlung seit 1950, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, ISBN 978-3-8114-1053-4. 52. Lieferung, Zweitbearbeitung Art 81. / November 1986. Rdnr. 92.</ref>

Komplizierter ist es, wenn der Kanzler sein Amt verliert und gleich darauf selbst wieder zum Kanzler gewählt wird. Damit würde unbestritten eine neue Amtszeit beginnen. In diesem speziellen Fall geht man jedoch davon aus, dass der Kanzler mit absoluter Mehrheit gewählt worden sein muss. Erst dann beginnt eine neue Amtszeit auch im Sinne des Art. 81 GG. Es würde nicht akzeptiert werden, dass ein Kanzler sich mit relativer Mehrheit wiederwählen lässt und erneut den Gesetzgebungsnotstand beantragt. Sonst nämlich könnte der Kanzler, mit Unterstützung des Bundespräsidenten und der größten Fraktion, sich öfter neu wählen lassen und damit die Sechsmonatsfrist umgehen.<ref>Eckart Klein, in: Wolfgang Kahl, Christian Waldhoff, Christian Walter (Hrsg.): ''Bonner Kommentar zum Grundgesetz'', Loseblattsammlung seit 1950, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, ISBN 978-3-8114-1053-4. 52. Lieferung, Zweitbearbeitung Art 81. / November 1986. Rdnr. 92.</ref>

=== Inhaltliche Grenzen ===
Gesetze, die durch Art. 81 zustande kommen, dürfen nicht das Grundgesetz ändern oder ihm entgegenstehen. Das ist eine Klarstellung im Vergleich zu Art. 48 der Weimarer Verfassung. In Weimarer Zeiten war nicht deutlich, wie weit die Maßnahmen des Reichspräsidenten gehen durften.<ref>Eckart Klein, in: Wolfgang Kahl, Christian Waldhoff, Christian Walter (Hrsg.): ''Bonner Kommentar zum Grundgesetz'', Loseblattsammlung seit 1950, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, ISBN 978-3-8114-1053-4. 52. Lieferung, Zweitbearbeitung Art 81. / November 1986. Rdnr. 73.</ref>

Ansonsten gibt es keine inhaltlichen Grenzen, die die Gesetze des Gesetzgebungsnotstandes von anderen unterscheiden. So dürfen auf diese Weise auch Vertragsgesetze und Haushaltsgesetze verabschiedet werden.<ref>Brun-Otto Bryde, in: von Münch, Kunig (Begr.): ''Grundgesetz-Kommentar: GG'' Band III, 5. Auflage 2003, Rn. 10 zu Art. 81.</ref> Zwar könnte man aus dem Zweck des Art. 81 GG schließen, dass sie nicht tief in die Ordnung der Bundesrepublik eingreifen sollen. Sie seien dementsprechend nur für eine Übergangszeit der Minderheitsregierung da. Allerdings ließen sich solche Grenzen rechtlich kaum fassen. Außerdem kann später der normale Gesetzgeber die Gesetze wieder ändern.<ref>Eckart Klein, in: Wolfgang Kahl, Christian Waldhoff, Christian Walter (Hrsg.): ''Bonner Kommentar zum Grundgesetz'', Loseblattsammlung seit 1950, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, ISBN 978-3-8114-1053-4. 52. Lieferung, Zweitbearbeitung Art 81. / November 1986. Rdnr. 73, 76.</ref>

== Anwendung ==
[[Datei:Bundesarchiv B 145 Bild-F033246-0022, Bonn, Bundestag, Rede Bundeskanzler Brandt.jpg|mini|[[Willy Brandt]] war 1972 der erste Bundeskanzler, der die Vertrauensfrage nach Art. 68 stellte. Die Folge waren Neuwahlen.]]

Bislang hat der Bundeskanzler im Bundestag zwar wiederholt die Vertrauensfrage gestellt. In einigen Fällen wurde dem Kanzler das Vertrauen auch nicht ausgesprochen. Dann aber wurde stets der Bundestag aufgelöst, wie es auch der Absicht des Kanzlers entsprach (1972, 1982, 2005). Noch nie wurde eine Gesetzesvorlage als dringlich im Sinne des Artikels 81 GG bezeichnet, noch nie der Gesetzgebungsnotstand erklärt.

Trotzdem wird Art. 81 GG nicht als bedeutungslos erachtet. Möglich sei eine „Vorwirkung“, so Klein: Bei der Vertrauensfrage wissen die Abgeordneten, dass die Bundesregierung notfalls den Weg des Art. 81 GG beschreiten könnte.<ref>Eckart Klein, in: Wolfgang Kahl, Christian Waldhoff, Christian Walter (Hrsg.): ''Bonner Kommentar zum Grundgesetz'', Loseblattsammlung seit 1950, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, ISBN 978-3-8114-1053-4. 52. Lieferung, Zweitbearbeitung Art 81. / November 1986. Rdnr. 2/3.</ref> Allerdings ist der Weg des Gesetzgebungsnotstands auch kein Gegenstand großer Diskussionen gewesen. Selbst eine Einführung wie „Das politische System der Bundesrepublik Deutschland“<ref>Klaus von Beyme: ''Das politische System der Bundesrepublik Deutschland''. 9. Auflage, Westdeutscher Verlag: Opladen 1999.</ref> von [[Klaus von Beyme]] erwähnt ihn nicht.

Wenn eine Regierung im Bundestag die Mehrheit verliert, kann sie durch eine neu entstandene Koalition abgelöst werden. Ansonsten ist eine Auflösung des Bundestags der gangbare Weg, so dass letztlich die Wähler entscheiden. Eine Regierung, die den Gesetzgebungsnotstand erklären lassen will, hat eventuell auch keine Mehrheit im Bundesrat,<ref>Brun-Otto Bryde, in: von Münch, Kunig (Begr.): ''Grundgesetz-Kommentar: GG'', Band III, 5. Auflage 2003, Rn. 1 zu Art. 81.</ref> oder der Bundespräsident könnte die Erklärung verweigern.

Schaut man auf das historische Beispiel des Jahres 1932, so müsste man an folgende Situation denken: Eine rein oppositionelle Partei hat plötzlich bei Parlamentswahlen viele Stimmen erhalten, und man muss befürchten, dass sie bei Neuwahlen noch hinzugewinnen würde. Der Bundespräsident und die Landesregierungen, die im Bundesrat die Mehrheit haben, kamen allerdings noch davor in ihr Amt.

Schließlich hätte die Erklärung des Gesetzgebungsnotstandes Auswirkungen außerhalb der Staatsorgane. Sie dürfte das Gefühl, dass der Staat sich in einer Krise befindet, wunschwidrig noch verstärken. Außerdem hat eine Gesetzesvorlage, die im Parlament umstritten ist, wahrscheinlich auch im Volk viele Gegner. Diesen würde die Erklärung des Gesetzgebungsnotstandes Argumente in die Hand geben. Die Gegner könnten das gewählte Verfahren als legal, aber unstatthaft darstellen, weil es die gewählte Volksvertretung übergeht.

== Bedeutung ==
Art. 81 GG schließt eine Lücke. Art. 67 GG sieht mit dem konstruktiven Misstrauensvotum vor, dass der Bundestag einen neuen Bundeskanzler wählt, allerdings mit absoluter Mehrheit. Art. 68 GG hingegen beschreibt die Auflösung des Bundestags nach einer gescheiterten Vertrauensfrage. Dazwischen steht die Möglichkeit, dass eine Minderheitsregierung im Amt bleibt. Ohne Art. 81 GG wäre sie von vornherein nicht lebensfähig. Klein: „Insofern bildet Art. 81 GG im Zusammenspiel mit Art. 68 GG eine wenngleich nicht logische, sprich zwingende, so doch in sich konsequente Ergänzung zu Art. 67 GG […].“<ref>Eckart Klein, in: Wolfgang Kahl, Christian Waldhoff, Christian Walter (Hrsg.): ''Bonner Kommentar zum Grundgesetz'', Loseblattsammlung seit 1950, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, ISBN 978-3-8114-1053-4. 52. Lieferung, Zweitbearbeitung Art 81. / November 1986. Rdnr. 11.</ref>

Bryde verweist auf die jüngere deutsche Geschichte, in der eine demokratische Opposition dazu bereitstand, die Regierung zu übernehmen. Man könne sich kaum eine Rechtfertigung dafür vorstellen, gegen eine parlamentarische Mehrheit zu regieren. Selbst ohne Koalition müsse es genug Konsens für Gesetzgebungsmehrheiten geben. Eine Regierung müsse eben Zugeständnisse an die Opposition machen.<ref>Brun-Otto Bryde, in: von Münch, Kunig (Begr.): ''Grundgesetz-Kommentar: GG'', Band III, 5. Auflage 2003, Rn. 1 zu Art. 81.</ref> Insgesamt beurteilt er das Verfahren als schwerfällig und zeitaufwändig. Aber man solle es auch nicht einfacher machen. Vielmehr sei es gut, die Parteien zur Zusammenarbeit zu zwingen oder Neuwahlen zu veranlassen. Der Parlamentarische Rat habe die „unproblematisch demokratische Entwicklung“ und damit die Überflüssigkeit des Artikels 81 GG nicht vorhersehen können.<ref>Brun-Otto Bryde, in: von Münch, Kunig (Begr.): ''Grundgesetz-Kommentar: GG'', Band III, 5. Auflage 2003, Rn. 11 zu Art. 81.</ref>

Stettner hält es für zweifelhaft, ob Art. 81 GG dem System des Grundgesetzes entspricht. Eine Regierung gegen den Bundestag sei kaum denkbar. Wenn ein Kanzler das Vertrauen verliert, ist der normale Weg die Neuwahl, nicht der Gesetzgebungsnotstand. Bevor der Bundestag von „nicht koalitionsfähigen Gruppierungen“ beherrscht werde, könne man im Vorfeld verfassungsfeindliche Parteien [[Parteienverbot|verbieten]] lassen. Auch die kurze Frist von sechs Monaten mache das Verfahren wenig nützlich.<ref>Rupert Stettner, in: Horst Dreier (Hrsg.): ''Grundgesetz-Kommentar'', Band 2, 2. Auflage 2006, Art. 81 Rn. 6.</ref>

Brenner betont hingegen das Potential von Art. 81 GG, sollte es zu einer Funktionsstörung kommen. Auch er verweist auf die Vorwirkung, wenn die Vertrauensfrage gestellt wird. Er hält zumindest in der Theorie die Lösung für brauchbar und überzeugend. Sie mag helfen, eine Situation zu überbrücken, in der Neuwahlen „destruktiven Kräften Vorschub leisten“ könnten. „Zum Regieren auf Dauer ist sie weder geeignet noch vorgesehen.“<ref>Michael Brenner, in: v. Mangoldt/Klein/Starck: ''Das Bonner Grundgesetz. Kommentar''. Band II, Art. 81 Rdnr. 8/9.</ref>

== Siehe auch ==
* [[Deutsche Notstandsgesetze]]
* [[Konstruktives Misstrauensvotum (Deutschland)]]
* [[Notstandsverfassung]]

== Literatur ==
* [[Friedrich August Freiherr von der Heydte]]: ''Staatsnotstand und Gesetzgebungsnotstand''. In: [[Adolf Süsterhenn]], Friedrich August Freiherr von der Heydte, [[Willi Geiger (Richter)|Willi Geiger]] (Hrsg.): ''Verfassung und Verwaltung in Theorie und Wirklichkeit. Festschrift für Wilhelm Laforet anlässlich seines 75. Geburtstages'' (= ''Veröffentlichungen des Instituts für Staatslehre und Politik''. Bd. 3). Isar-Verlag, München 1952, S.&nbsp;59–81.

== Einzelnachweise ==
<references responsive />

{{Rechtshinweis}}
{{Normdaten|TYP=s|GND=4157103-4}}

[[Kategorie:Staatsrecht (Deutschland)]]